原标题：中国“乡村振兴”怎么做？——来自日韩的启示 来源：首席经济学家论坛
2017年4月3日，江苏镇江，航拍江苏省新农村示范小区扬中市新坝镇浮玉花园美景。图片来源：人民视觉
中国2020年全面脱贫完成后，乡村振兴成为三农工作的重中之重。做好乡村振兴工作，对拉动内需、构建双循环发展新格局和经济转型，都具有重要意义。
韩国通过新村运动，短短20年时间就实现了西方发达国家用时接近百年的农业现代化。日本亦通过乡村振兴，实现了乡村城市化和城乡一体化。中国和日韩同处东亚，三个国家在资源禀赋、农业特征和历史文化等方面也都有一定的相似性，因此日韩是中国推进乡村振兴时可借鉴学习的成功典范。
韩国新村运动
新村运动开始于20世纪70年代初期，由时任韩国总统朴正熙推动和主导。朴正熙政府推动新村运动的背景和原因，主要有以下三点：一是工农业发展失衡，城乡居民收入差距扩大；二是通过农村房屋改造和基础设施建设，消化过剩的工业产能；三是顺应农民建设家园的诉求，以获得政治选票。
韩国新村运动从以下几个方面推进：
第一，推进农村基础设施建设，改造农村房屋。这些任务主要在1971年到1978年之间完成。1971年，韩国有80%的农户住在茅草屋，到了1977年农民基本都住进了瓦片或者铁片房顶的房屋。韩国农村通电家庭的比例，也从上世纪60年代末的20%，提高到1978年的98%。
第二，推动农村人口向城市转移，提高农业生产效率。韩国人口密度全球第三，地少人多，1970年农村家庭中，耕地不足1公顷的占比67%。推动人口向城市迁移，从而提高农村人口的人均耕地面积，是提高农民收入的必要举措。
韩国从两个方面着手加快人口迁移过程：一是继续发展工业尤其是出口导向型产业，当时这些产业基本属于劳动密集型的，有吸收转移人口的能力。二是通过分散工业、新建教育文化设施和疏散政府等措施，以经济空间的均衡分布来引导劳动力流向。比如把大田、马山等五个中等城市作为优先投资的地方，在南部制定的工业区免除纳税等，吸引企业到这些地方投资、农村人口到这些地方工作和生活。
1960年到1980年，韩国工业就业人口比例从9.3%提高到29.0%，同期服务业就业人口比例从24.3%提高到37.0%，这20年里韩国的产业结构和就业结构都明显优化。
第三，推进农业现代化。1970年韩国开始新村运动的时候，农业基础薄弱，粮食自给率只有80.5%，需要进口粮食来满足国内消费需求。因此，当时韩国农业的首要任务是加快农业现代化，实现粮食增产。一方面，在政府主导下，引进和推广种植高产量的“统一水稻”。另一方面，政府直接提供资金和低息贷款支持，推动农业机械化。
第四，注重对新村运动基层领导的培养。1972年，韩国成立了新村领导人研修院，专门培训新村运动的村庄指导员，目前韩国的新村中央研究院还有专门的培训机构。新村运动基层领导培训的课程主要有五个方向：宣讲成功农民的案例；小组讨论；和国家安全、经济发展相关的问题；农作物生产技术；小桥建造、农舍返修及自来水供应等工程的基本技能。
第五，财政资金投入到新村运动的同时，还注重调动农民出资建设的积极性。新村运动伊始，就根据农民是否积极参与，设置了差异化的水泥和钢筋奖励政策，以此鼓励农民积极参与。
第六，基层农协在新村运动中，扮演着金融服务供应商的角色。韩国的农协有点像中国的农信社，主要服务于农业和农民，以乡镇为单位，网点分布极广。新村运动开始后，农民收入增加，投资所需的资金规模也在提高，整个农村地区的资金流动加快。韩国基层农协凭借网点密集和服务农村的优势，在吸收农民储蓄的同时，也向它们发放贷款，是农村地区最主要的金融服务商。1972年到1980年，韩国基层农协的储蓄规模从8亿韩元提高到560亿韩元，贷款规模从8亿韩元提高到726亿韩元，八年间分别增长了68倍和90倍。
总之，韩国新村运动极大改善了农村居住条件，实现城乡均衡发展。1974年，韩国实现村村通车，农村住房、饮用水和通电都大为改善，提高了农民的生活质量。韩国农民的人均收入从1970年的137美元，增加到1978年的649美元。1993年，韩国农村居民的收入达到城市居民的95.5%，农村每百户拥有彩电123.6台、电冰箱105台、电话99.9部、汽车20.9辆。通过新村运动，韩国只用20余年，就让农村从原先全世界最贫困的地区之一，转而实现与城市均衡发展，步入现代化。
日本乡村振兴
日本也经历过由政府主导来缩小城乡发展差距的运动，日本版的乡村振兴开始于1953年，1961年开始加速。因为1961年日本实施《农业基本法》，将农业政策的定位从原先的产业政策调整为社会政策，农业政策的目标也从增产变为缩小城乡收入差距。
这一版的《农业基本法》还首次提出“要完善乡村交通、卫生、文化等基础设施，改善生活、妇女就业环境，提升农民福祉水平。”从这些表述看，日本乡村振兴的目标，与当前中国的很相似。
日本推动乡村振兴的原因主要有以下两点：一是在工业快速发展的同时，由于政府压低农产品价格，导致城乡收入差距扩大；二是农村出现空心化的问题。
与中韩开始乡村振兴时需要加快农村人口向城市转移不同，日本面临的问题是农村人口流出过快。1955年到1965年，日本就业人口从3926万增加到4763万，增长21.3%。但同期第一产业的就业人口从1498万人下降到1086万人，减少了27.5%，第一产业就业人口占比从38.2%下降到22.8%，而且留在农村的以小孩、老人和妇女居多，有效劳动力不足。
日本乡村振兴主要从以下几个方面着手：
第一，通过“振兴八法”，明确中长期发展目标。立法先行是日本乡村振兴中最具特色的一点。从1953年的《离岛振兴法》，到2000年的《促进过疏地区自立特别措施法》，日本一共颁布了八部乡村振兴的法律，统称“振兴八法”。它们明确了政策目标、划定标准和实施措施，而且以法律的形式保证了政策的连续性。
第二，财政政策和政策性金融相结合，为乡村振兴提供资金支持。首先是直接的财政资金投入，日本用于农业的预算从1970年的8851亿日元，提高到1985年的26462亿日元。其次是税收优惠，比如，“振兴八法”规定地区内的中小企业在固定资产税折扣比例、减免固定资产购置税和固定资产税方面，均可享受税收优惠。最后，通过政策性金融机构给予农村地区定向支持。
日本政府在2013年设立“山村发展支持制度”，对促进特色农产品销售及相关调研、人才培训活动的地方政府或企业，给予每年1千万日元的资金支持。它是融合了财政投入、税收优惠和金融支持的典型案例。
第三，推动产业多元化发展，首创“一村一品”模式。1961年，日本大分县大山町开始农业转型探索，重点推广当地的李子和栗子，取得成功。1979年，大分县知事平松守彦号召全县（相当于中国的省）每个村镇至少生产一种在全日本乃至全世界名列第一的产品，并逐渐形成“大分模式”。1983年，日本通产省号召各级政府以大分县为样板，发展地方经济。到了上世纪90年代，日本政府向其他国家和地区宣传、推广“大分模式”。
第四，通过乡村支援员制度和乡村振兴支援队，挖掘内部人才和输送外部人才。乡村支援员主要来自农村，他们的主要工作包括：与地方政府协调，实施乡村综合调查；将综合调查结果反馈给村民和地方政府，召集各方讨论乡村振兴中面临的问题；根据调查和各方协商后所制定的方案，推动乡村振兴的具体工作。
和乡村支援员不同，乡村振兴志愿队员主要来自外部，而且在招聘时不要求熟悉农村、有乡村振兴经验，但限定须来自东京、名古屋和大阪三大都市圈为主的城市区域，或者是三大都市圈外的指定城市，比如仙台市、京都市等。乡村振兴支援队员的工作包括：解决村民生活中的困难，比如解决就医和协助购物；协助建设美好乡村环境和社区，比如农业水源保护、道路清理和修复等；挖掘出乡村特色并进行价值创造，比如乡村品牌开发、农产品销售等。
对中国的启示
日韩这两个东亚邻居振兴乡村的经验，给中国提供了一些有益借鉴：
第一，细化乡村振兴目标，并据此确立详实且可执行的规划。韩国新村运动虽从上世纪70年代的政府主导，转变为80年代的民间主导，但每个阶段都确立了预期要达到的目标，并据此制定了详细的推进计划，比如1970年到1978年，首要目标是改善村民居住条件和完善农村基础设施。日本也是立法和规划先行，通过“振兴八法”明确了中长期目标，农林水产省、国土交通省等机构都有负责研究制定乡村振兴政策和规划的部门，通过法律制度保障相关政策和规划目标可落地执行。
根据2018年的一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中国乡村振兴的目标任务是在2020年取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；2035年乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。
我们建议可将这些目标更具体化一点，明确时间节点，或者有量化的考核指标。可供参考的是此前脱贫时提出“2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”。与此同时，还应根据时间节点或者量化考核指标制定规划，确保能够如期完成阶段性任务。
第二，乡村振兴和新型城镇化并不冲突。乡村振兴不是为了把人留在农村，而是要提高他们的收入水平。1971年韩国开始新村运动时城镇化率为55%，而中国2019年常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率只有44.4%。
和1971年的韩国一样，中国也有推动农村人口向城市转移，进而提高农村剩余人口人均耕地面积的诉求。这是因为中韩两国人均耕地面积都较少，人均耕地面积提高后，可以发挥出规模优势，提高农业人口的人均产出率。但在推动农村人口向城市转移的过程中，也要避免像日本这样，过快城镇化导致农村空心化，从而造成农村有效劳动力不足。中国当前的人口老龄化压力大于1960年的日本，更应该注意这个问题。
第三，乡村振兴所需的资金来源应以市场为主、财政为辅。韩国新村运动初期，农村处于极度贫困状态，但即使如此新村运动投入资金，来源于政府的也只有35.1%，主要来源其实是村庄自筹。日本乡村振兴同样如此，即使是1985年用于农业的财政支出达到了26462亿日元，它也只占当年日本总财政支出的5.1%，用于乡村振兴的比例则更低。
2020年中国农村已全面脱贫，农村房屋和基础设施远好于新村运动初期的韩国，大规模将财政资金投入到农村的必要性不大。加之地方政府现在普遍面临债务压力，在推动乡村振兴时，更应该注重财政资金的撬动作用，而不是一味地将财政资金向农村倾斜。
第四，中国应该加强乡村振兴人才的培养。尽管日韩的做法有些不同，但都很重视人才在乡村振兴中的作用。和已经结束的全面脱贫相比，中国乡村振兴的目标更多元化，对基层领导的要求也更高。可以综合日本的乡村支援员制度和韩国的新村运动培养方案，从农村内部挖掘出人才，再进行农业、经济和管理等方面的培训，让他们能够胜任发展特色产业、一村一品等任务的领导工作。
（钟正生为平安证券首席经济学家、研究所所长，中国首席经济学家论坛理事）
