原标题：刘守英：土地功能发生变化，以地谋发展模式正在走向衰竭
2021年6月10日，广东惠州市建设工程质量管理和安全生产标准化示范观摩工地——金山新城的金地招商中交·未来花园。图片来源：人民视觉
中国人民大学经济学院院长刘守英日前指出，2016年以来我国土地政策出现三次重大政策调整，即叫停土地抵押融资，住宅用地集中供应，以及土地出让收入划转税务征收。这三大政策导致的结果是土地投融资功能丧失，但在稳增长压力下，地方政府还得靠卖地来维持运行。
6月23日，刘守英在中国宏观经济论坛举办的研讨会上对上述三大政策做了解读。他指出，从长期来看，“依靠土地谋发展”的模式不可持续，需要寻找更可持续的制度安排。
对此，他提出五项建议，其中，他特别提到，要打破都市圈的行政规划尺度，将土地指标在都市圈范围内配置，并呼吁重新评估集中供地政策的效果，要坚持市场在土地要素配置中的作用。
叫停土地抵押融资
2009年，中国人民银行联合中国银监会提出，支持有条件的地方政府建设投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。政策发布后，短短两年时间里，地方政府债务就较此前几乎翻了一番。在这种情况下，2016年，财政部、国土部、人民银行、银监会联合出台了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，对土地抵押进行规范。
具体内容包括：土地储备机构新增土地储备项目所需资金严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。对现有土地储备机构进行全面清理。将土地储备机构统一划为公益一类事业单位，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
刘守英指出，一方面，这一政策基本上切断了地方政府靠地融资的发展模式，地方政府只能靠“卖地”来获得土地出让收入，回到了2008年之前的卖地模式。另一方面，和2008年之前的“卖地求发展”相比，现在更多的是“卖地求生”，面对大量债务要靠“卖地”保运行。
新冠疫情以来，中央发行了1万亿元抗疫特别国债，大幅提高新增地方政府债券额度，为地方政府带来大规模可用资金，也导致地方政府债务规模高企和债务负担显著上升。截至去年底，地方政府债务率（地方政府债务的余额除以其综合财力）上升至93.67%，较上年增幅超过11个百分点。
与此同时，地方政府还本压力不断上升，对到期债券的兑付基本通过发行再融资债券完成，即“借新还旧”，地方政府基本上丧失了自给自足偿还债务能力。随着债券兑付高峰来临，债务风险激增。
从2020年开始，城投债和地方债将进入兑付高峰期。今年地方债到期规模约26,680亿元，是2018年的3倍之多；城投债到期规模为29,503亿元，比2018年增加了1万多亿元。自2018年至2020年期间，城投非标违约事件已发生90余次。
住宅用地集中供应模式
今年2月，自然资源部提出热点城市住宅用地要集中出让，即“两集中”，一是集中发布出让公告，原则上每年不超过3次；二是以拍卖方式交易的，应该连续集中完成拍卖活动。
刘守英指出，“两集中”政策基本上是跟土地市场化改革的方向背离，看上去是地方政府能够更多的掌握土地供求，但实际上整个土地市场的信号被扰乱。
从理论上说，土地集中供应意味着房地产开发企业要在短期内集中准备大量竞买保证金，来参与多个城市的竞拍，这会对房企的资金链造成较大压力，从而达到控制地价的目的。
但从实际结果来看，效果不佳。首先，从已有的信息来看，热点城市热点地块实际溢价率偏高。其次，根据贝壳研究院的数据，截至6月3日，在已完成首轮集中供地的城市中，TOP50房企平均取地率近50%，联合拿地成为房企应对新策略，给中小房企更多公平竞争的机会这个初衷也未实现。
土地出让收入划转税务部门征收
2021年6月，财政部、自然资源部、国家税务总局、中国人民银行联合发布通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。
刘守英表示，利用严格的税务系统，将地方政府土地出让收支置于中央监管之下，其实质还是强化卖地，避免地方政府将土地作为撬动金融系统的杠杆。
土地财政如何转型
综上，从2016年开始，土地的投融资功能逐渐丧失，但上述三大政策并没有改变地方政府对土地财政的依赖，地方政府还得靠土地供应来维持运行。
从长期来看，“依靠土地求发展 ”的模式不可为继，需要寻找更可持续的制度安排。对此，刘守英提出了五点政策建议：
改变土地发动机功能，降低经济发展对土地的依赖性：真正实现发展需求决定土地供给，改变土地计划供应的配置；改变以土地指标作为推进区域发展战略的工具；各类规划和试验区不以配土地指标为政策安排；严格以规划调整扩增城市政府用地空间做法。实行土地结构改革，解决国民经济深层的结构性矛盾：减少工业用地比重，促进工业用地的转化用途，主要转化为居住用途和城市宜居空间的用途；减少公共用地占比，增加城市生活和生态空间；增加居住用地比重，取消商业用地硬性配套比例政策。坚持市场在土地要素配置中的作用：核心是改变住宅用地供给不足的制度和激励措施；重新评估集中供地政策的效果，供地不能排斥市场行为；完善供地市场化机制，核心是强化市场供给信号，减少政府的供地信号。成立国有土地经营公司，实现对土地增值收益的价值捕获：成立市县政府国有土地经营公司；保证土地增值收益归政府；由土地公司作为融资主体，实现土地融资功能。加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新：打破都市圈的行政规划尺度，将土地指标在都市圈范围内配置；实行都市圈内土地发展权补偿机制；推进城乡融合区的土地制度改革。
