从4月上旬开始，《21世纪经济报道》、21世纪创投研究院联合《机构投资者评论IIR》等重磅启动“2021-2022年度政府引导基金竞争力评价研究”。
我们通过机构走访、问卷调研、数据收集，并参照CVSource投中数据，进行综合分析，对各政府引导基金（注：国家级、省部级政府引导基金不在我们此次评价范围之列）的政策目标、财务效益和管理水平等方面综合评价。
透过这份政府引导基金竞争力评价研究报告，我们力求客观、公正地展现各政府引导基金在服务区域经济发展、推动产生调整升级、提升区域创新创业竞争力等方面的价值与贡献。
21世纪创投研究院研究员 赵娜 申俊涵
近年来，地方政府引导基金发展迅猛，成为人民币LP重要构成。政府引导基金对推动股权投资市场健康发展、引导新兴产业发展、推动产业优化升级、撬动社会资本投入、提高财政资金利用效率等发挥了重要作用。
自2015年以来，政府引导基金批准设立速度明显加快，并呈现明显的“下沉”趋势——从东部环渤海、长三角及珠三角等发达地区向中西部扩散；从国家级到省级、地市级，甚至区县级都出现百亿规模以上引导基金。此外，包括一带一路、科技成果转化、绿色投资、新旧动能转换等为主题的引导基金纷纷面世。
因此，规范政府引导基金发展，对政府引导基金实行有效监管的需求日益上升。而中央及地方监管机构也发布了多项加强政府引导基金市场化运作机制的相关政策，与之配套的监管体系正在逐步建立。此时，我们发布这份报告可谓适逢其时，我们也希望，这份报告为政府引导基金规范健康发展贡献绵薄之力。
第一部分
2021-2022年度政府引导基金竞争力评价研究八大核心发现
通过对各政府引导基金的调研，结合CVSource投中数据统计，我们在研究中有几项核心发现：
1.在规模方面，即便受到疫情防控常态化影响，政府引导基金设立数量和规模均未出现明显下降。在统计区间内（2021年5月-2022年4月），国内成立引导基金150余只，其中，在中基协完成备案超过110只，目标募集规模从1200万元到560亿元不等。
2.在设立区域方面，北上广深以及江苏、浙江、福建等东南沿海发达地区政府引导基金更加活跃。其中，华东地区政府引导基金自身规模增量最多，中西部地区也逐渐认识到政府引导基金的价值，比如武汉、长沙、西安、郑州等地都有新发起设立规模较大的引导基金。
3.在投资方向方面，各地政府引导基金多倾向于投资战略新兴产业包括新一代信息技术、半导体、航空航天、新材料、无人驾驶、医药健康、企业服务等，同时，也有政府引导基金也多鼓励投资地方特色产业。此外，国企混改、基础设施也占较大比重。
4.在投资阶段方面，出现越来越多支持子基金投资于早期阶段的天使引导基金、创业投资引导基金。而尽管如此，诸多政府引导基金并不排斥子基金对后期阶段项目的投资，因为成熟期企业在落实政府产业、就业与税收方面政策效果更加立竿见影。
5.在投资策略方面，政府引导基金采用直接参股子基金的架构是绝对主流，而附加直投和跟进投资的政府引导基金也占一定比例。此外，有一定数量的政府引导基金，也采取市场化母基金惯常的S策略。
6.在政策效能方面，多数政府引导基金对当地重点产业与产业转型的促进效果明显，多数子基金能够完成社会化募资，子基金与直投投资企业对当地税收、就业贡献不菲。同时，政府引导基金对子基金的返投倍数要求逐渐放宽，而越开放城市政府引导基金返投要求越低。相当比例政府引导基金对子基金有政策让利。
7.在财务指标方面，相当部分政府引导基金愿意披露年度新增投资基金/项目数量与规模，子基金投资企业的上市数量等，但多数政府引导基金谨慎披露实际退出金额和账面回报。
8.在管理效能方面，绝大多数政府引导基金，建立了健全的制度和规范的操作流程、完善的风控机制、都能用信息化建设赋能子基金遴选和投后服务，有相当部分引导基金建立ESG/责任投资战略目标及评价体系、以及合理的激励机制，少部分形成成熟的容错机制。
第二部分
政府引导基金20年：产业培育效应已现，渐成PE/VC市场出资主力
自“中关村创业投资引导资金”成立并投入运作，我国政府引导基金已经发展整整20年。
从概念界定上，政府引导基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
受疫情及宏观环境等的影响，人民币基金募资环境仍然严峻，政府机构/政府出资平台、政府引导基金等LP发挥了更加重要的资金支持作用。
根据清科研究中心的数据，2022年一季度新募基金中，规模超过50亿的基金仅有15只，规模占市场整体的30%。其中，10亿以上的人民币基金，国资背景基金管理人超过50%，而规模过百亿的人民币基金则全部由国资背景管理人管理。
再看政府引导基金的数据。截至2022年一季度，我国共设立2004只政府引导基金，目标规模达到12.62万亿元人民币，已认缴规模约6.28万亿。这些引导基金中有一半以母基金的性质出现，设立数量约900只，已认缴规模约3万亿。
PE/VC基金出资主力
前述对政府引导基金的概念界定来自2015年财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》。该办法的出台，意味着政府对企业的资金支持，由财政直接补贴完全转变为以政府投资基金为主的市场化运作方式。
由此，持续数年的地方引导基金热潮出现。从2014到2016年，政府引导基金的设立数量和规模均走高，并在2016年达到顶峰。根据清科研究中心的数据，2016年新增政府引导基金410只，基金规模达到5467亿元。
到2020年底，国内已设立政府引导基金1851只，目标规模达11.53万亿人民币，已到位规模为5.65万亿人民币。政府引导基金成为股权投资市场不可忽视的重要参与者。
发展20年后，中国政府引导基金行业已步入新的发展阶段。
这种新阶段不仅是地方政府频频出手、百亿规模引导基金频现的表象，更重要的是，引导基金管理人正在利用资金和政策的组合拳，助力政府构建创新、资本、产业交互融合发展新格局。
以南京江北新区发展基金（以下简称“江北发展基金”）为例，该基金依托财政资金的投资杠杆和引导作用，顺应江北新区未来产业发展重点，在芯片、生物医药等产业领域进行“深耕”，持续地、成体系地为江北新区注入创新资源。
此外，基金管理团队还围绕产业链布局创新链，促进资本和产业紧密结合，创新性地助力新区打造产业集群，推动江北新区加快推进“科技+产业+金融”协同发展。
推动区域经济发展
中国创业投资和私募股权行业仍在发展中，如何引导社会资本投向重点领域和产业、推动区域经济高质量发展，是政府引导基金管理人们在思考的。
政府引导基金是各地发展产业的重要抓手。明确的产业支持方向将能够使政策目标更清晰，也可能使政府引导基金更具竞争力。
我们在访谈中发现，政府引导基金在引导区域产业布局、激活区域经济发展活力方面的效果已经显现。
首先，与社会资本相比，政府引导基金可以为科技初创企业提供稳定、长期的投资资金，使其集中精力开发高质量技术。
其次，与传统财政补贴相比，政府引导基金采用市场化方式实现财政资金的杠杆作用，更好地实现政府部门和市场化基金管理机构的合作。
因此，政府引导基金与地方产业政策的配合有助于打造全产业链的区域生态系统。其作为科创投入的重要组成部分，对发展核心和新兴科技至关重要。
以合肥市产业投资引导基金为例。该基金与国家级基金、央企、大院大所、知名投资机构、产业资本等国内百余家机构合作，围绕合肥市“芯屏汽合”“急终生智”重点产业链及其上下游布局。
此外，合肥市产业投资引导基金还围绕集成电路、新能源汽车等重点产业链上的龙头企业进行直接投资。以基金为媒介，建立“引导基金-参股子基金-优质项目”的投资模式，同时通过与合肥市各市县多元联动，为合肥市招引优质项目落地。
第三部分
投早、投小、投科技：政府引导基金管理如何持续精进
关于人民币基金募资难，早期投资机构体会颇深。
2015年财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》即明确提出，“为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。”
根据投中研究院的统计，对投资阶段提出要求的政府引导基金数量占总样本数量的47%。其中，支持子基金投资于早期阶段的政府引导基金数量占比最高，达到44%。同时，要求仅投资于早期阶段的政府引导基金数量占比为17%。
当然，从业机构不应忽略，按照政府引导基金管理办法出台或修订时间来看，政府引导基金始终支持子基金对后期阶段进行投资。这与成熟期企业可带动产业链上下游落地、快速在产值、就业、税收等方面产生做出贡献相关。同时，未对投资阶段明确规定的政府引导基金通常支持各阶段投资行为。
投资阶段向前走
近年来，多地出现大规模的天使母基金。
首先从政策端分析，2019年的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》明确提出要“积极培育投资于民营科创企业的天使投资、风险投资等早期投资力量，抓紧完善进一步支持创投基金发展的税收政策”。
再从市场需求分析。在社会资本中，由于风险原因，往往越是早期阶段的基金，其募集难度越高，而很多优秀的早期技术，因为得不到资金的青睐，错失发展机遇。
为了布局早期技术，也为了抢占新的产业链，近年来，引导基金也开始向早期GP机构和项目延伸。加之国家鼓励“投早、投小、投科技”的大背景，不少市级、区级也发起设立天使引导基金。
国内大规模的天使母基金可以追溯到2017年深圳市天使投资引导基金的成立。深圳市天使投资引导基金是深圳市政府投资发起设立的政策性母基金，首期规模人民币50亿元，委托深圳市天使投资引导基金管理有限公司按市场化方式运营。
深圳市天使投资引导基金由深圳市引导基金代深圳市财政局出资，资金来源于深圳市财政资金。基金管理公司由深圳市投资控股有限公司及深圳市创新投资集团有限公司合资创立，分别占股60%、40%。
运作模式上，深圳市天使投资引导基金采取母子基金的运作模式，母基金由政府背景的机构直接管理，子基金采取市场化选聘的方式选定管理机构。
2021年1月，苏州市天使投资引导基金（简称“苏州天使母基金”）正式揭牌，基金由市本级和各市、区共同出资设立，规模达60亿元，将为种子期、初创期科技型企业发展注入优质“资本活水”。
截至2022年2月，苏州天使母基金已从400余只海内外基金中筛选出40个团队，完成设立19只子基金、引导倍率超3.4倍，投资行业覆盖数字经济、生物医药、新一代信息技术等苏州重点发展的战略性新兴产业。
不仅如此，苏州天使母基金还与信达生物、雅本化学、科大讯飞等上市公司合作设立7只CVC天使基金，布局围绕产业龙头的创新资源；与蒲公英科创孵化器、长三角智创科技园、国际科技园等科技载体、国家级孵化器合作设立了7只天使孵化基金，赋能孵化平台的项目成长。
产业精耕细作
为了更好地带动区域产业经济的发展，政府引导基金对GP提出了更高的要求。
GP不仅要在自身专注的垂直产业中具备丰富的产业链资源和投资能力，还要对区域的政策和特点具备把握能力。这样才能准确地为企业对接资金和政策，将区域资源优势发挥出来，帮助垂直产业的发展。
根据投中研究院的分析，政府引导基金着重支持战略新兴产业，兼顾扶持发展地方特色产业：有88%规定可投资于战略新兴产业，43%规定可投资于地方特色产业，16%明确可投资于国企混改，33%规定可投资于基础设施建设项目。
投中研究院对“地方特色产业”的界定是投资方向聚焦与本地优势或特色战略相契合的领域，并发现各级政府引导基金均在挖掘特色产业投资策略。
以深圳市引导基金为例。其子基金重点投资符合国家、广东省及深圳市产业规划的战略性新兴产业，包括新一代信息技术、生物医疗、智能装备、节能环保等行业。
在投资方面，各类子基金应主要投资于深圳市扶持和鼓励发展的战略性新兴产业、未来产业和其他市政府重点发展的产业，其中新兴产业发展类子基金应有侧重的专业投资领域，且投资于专业投资领域的资金额不低于子基金可投资金总额的60%。
另一家代表机构是北京科创基金。该基金专注投资硬科技领域，结合基金投资方向和北京区域发展重点，在全面覆盖的基础上侧重于布局高成长潜力的细分领域。《北京市科技创新基金2020至2021年度投资指南》中有明确要求，“子基金投资领域和方向应符合科创基金政策导向，有侧重的专业领域及明确的项目储备。”
此外，《上海市天使投资引导基金申报指南（2017年度）》也明确提出，支持的行业领域包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等七大战略性新兴产业，以及人工智能、文化创意、高技术服务业、农业科技等本市重点发展的产业领域。申请机构方面，其要求的具体条件包括“主要投资于政府扶持和鼓励的产业领域中的初创企业，且有侧重的专业投资领域。”
第四部分
“既要、又要、还要”：政府引导基金如何实现多元化目标
在前文中，我们分析了政府引导基金已经发生的变化，如对区域产业发展的推动、对早期创业和投资的支持、偏好有垂直产业专注的子基金管理团队。
第三篇观察主要围绕政府引导基金的投资诉求变化，以及先行者们在进行的探索。
从资金属性上看，政府引导基金的性质已经从最早的财政补给，向推动产业发展的重要方式过渡，并有望成为产业政策落实的重要政策工具。
对应在地方政府引导基金所要承担的使命上，则开始向兼顾引导产业发展、带动实体经济、寻求财务回报的方向发展。
多元化目标的实现为政府引导基金管理提出了新要求，首先可以看到的是各地引导基金的市场化和专业化建设。
政府引导基金通过投资子基金实现前述多元化需求，让优秀的GP团队成为稀缺资源。为了吸引优秀基金管理团队落地，一些陈旧的机制和要求开始松动，包括国有资本占比、注册地限制、返投要求等。
绩效评价机制不断优化
谈谈绩效评价机制。
我们在八大核心发现部分中简述了对政府引导基金政策效能、财务指标、管理效能的观察，这些是政府引导基金的绩效考评的常用指标。
通常来说，政府引导基金主要从政策效应、社会效益和管理效能三个维度构建绩效评价指标体系。每个一级指标下设有二级指标、三级指标，赋予不同指标不同的权重。
2018年以来，我国政府引导基金进入规范化发展阶段，政府引导基金管理也逐步完善。随着国家关于政府引导基金的管理细则逐步完善，部分省市修订了引导基金管理办法。
与国家级引导基金相比，部分地区的政府引导基金政策更加灵活、导向性更加明确。
根据清科研究中心的数据统计，截至2021年底，中国累计设立1988只政府引导基金，目标规模约为12.45万亿元人民币，认缴规模则达到约6.16万亿元人民币。
政府引导基金与创投机构之间是一个双向选择的过程，政府引导基金需要创投机构来实现资本招商与经济转型发展目标，创投机构则需要政府引导基金来撬动更多社会资本。
在这种合作中，科学的绩效考核机制设计是双方长期持续合作的基石。
“基金+产业”模式兴起
政府引导基金向子基金管理人提出诉求的前提，是对区域内的发展环境、市场前景、发展空间具备清晰认识。
有分析人士认为，我国经济转向高质量发展的阶段中，政府引导基金应充分尊重区域发展的特点和规律，发挥区域比较优势、梳理区域产业基础、确定核心产业、完备产业生态链，并适时出台、修订促进企业发展的配套政策，才能真正立足项目培育、夯实产业基础、优化营商环境，进而引导区域内的诸多创新要素形成合力。
当“基金+产业”模式成为地方政府招商引资、发展高新技术产业、促进当地经济高质量发展的通用模式，考验地方政府的不只是引导基金的规模实力，更重要的是资金背后的资源与生态支持。
基于对区域内产业的深刻理解，“基金+产业”的合作模式开始发挥效用。在厦门市集美区产业引导基金的实践中，该区通过建立“基金招商、产业布局、专业化服务”的招商工作机制，形成有集美特色的基金招商引资优惠政策体系，并采取多项举措优化营商环境，完善政府服务，多举措构建运行高效、良性发展的招商生态圈，成为许多企业落脚的“好婆家”。
共筑创业创新生态
按照清科集团的测算，每1000亿基金落地，在十年间能为区域政府带来200亿到300亿的税收，其带来相应的产业资本落地量、GDP总量非常可观。
作为“基金+产业”的升级版，我们发现，一些政府引导基金正在试水与投资机构共同打造创新生态，形成“政府、产业、资本”的更多互动。
这样的诉求下，有地方政府正在探索与头部机构合作成立创新中心或创业孵化器。该合作模式中，政府引导基金与基金管理团队一方面保持是基金出资人和基金管理人的关系，另一方面也作为区域产业共建伙伴，为初创企业提供资金和资源。
不仅是北京、上海、深圳等传统意义上的创投集聚区，近年苏州、无锡等地都有PE/VC机构与地方政府及国资机构合作成立创新孵化中心的案例出现。对于地方政府和国资机构来说新的合作模式可用以解决引导基金和地方国资的分散式点状投资问题，将政策、资金、资源更高效地集聚在产业园区的物理载体中。
这些合作模式都可以理解为深化基金招商的具体实践。通过深化与相关部门联络互动机制，地方政府能够以引导基金为招商“抓手”，结合区域基金优势、产业特色、招商空间特点，促进增量和存量齐发力，为招商引资注入新的动力和支撑。
附1：评价结果
附2：评价标准
指导：南方财经全媒体集团
出品：21世纪经济报道 21世纪创投研究院
策划：陈晨星
统筹：林坤
撰写：赵娜 申俊涵
数据支持：粤港澳大湾区（广东）财经数据中心
战略合作：CVSource投中数据 机构投资者评论IIR
（作者：赵娜 编辑：林坤）