地方政府专项债是拉动经济增长的重要力量。今年专项债的最大特点便是提前发力，官方最新公布的数据显示，截至7月末，各地已累计发行新增专项债3.47万亿元，基本完成了新增专项债券的发行，比去年提前半年。
从投向来看，今年前7个月，专项债主要发行领域为基础设施建设、棚户区改造、社会事业等，其中，基建类专项债占了大头。
7月底召开的政治局会议指出，要用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。
华安证券研报数据显示，下半年专项债限额空间有1.5万亿，各地区分布不均，一线城市如北京、上海剩余空间较大，东部沿海省份次之。如何使用这些限额才能最大限度地拉动经济增长或许是当前需要面对的一大问题。
新增专项债都投到了哪里？
基建领域最受益
截至7月末，各地已累计发行新增专项债3.47万亿元。这些钱都投到了哪里？
西部证券研报数据显示，前7个月新增专项债投向占比排名前五的领域分别为市政和产业园基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程及农林水利，占比分别达28.9%、18.6%、18.5%、14.7%及8.3%。
同时，今年新增专项债还投向了生态环保、城乡冷链等物流基础设施以及能源等领域。
对比2021年专项债投向可以发现，虽然整体结构变化不大，但今年前7个月新增专项债投向中，能源及城乡冷链物流的占比提升较为明显，由2021年的1.6%扩大3.9个百分点至今年1-7月的5.5%，此外，农林水利、社会事业领域的占比也小幅增长，与政策层面向新型城镇化、公共服务、教育医疗等社会民生领域的倾斜相一致。
总结来说，今年新增专项债投向有两大特点，第一，集中在基建领域发力，今年新增专项债投向基建领域（交通、市政产业园、农林水利、生态环保、能源城乡物流）合计占比高达65.7%，较2021年的61.6%高出4个百分点。
第二，专项债向政策支持领域倾斜，城乡冷链及物流、农林水利、社会事业等领域占比有所提高。
不过，今年新增专项债的“杠杆撬动”作用不显著。中泰证券研报数据显示，上半年各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，市场化配套融资超过5300亿元，由此估算的杠杆倍数仅为2.2。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒对贝壳财经记者表示，如果按照资本金最低比例为20%或25%的话，理论上的撬动效应可达到4或5倍，2.2倍确实不算太高，主要原因是项目的边际收益递减。
罗志恒进一步表示：“项目收益边际递减是客观规律，好项目在市场规律的作用下在前期已被充分挖掘，后期的项目相对收益较低，具体到今年而言，为了扩大投资对冲总需求不足，有些项目的经济收益可能更低，更多偏向于社会效益，利于长远。”
如何用足用好专项债务限额？
未来不排除跨省调剂
展望后市，7月底召开的政治局会议提出“要用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额”，这给下半年我国专项债的发行使用留下了想象空间。
华安证券研报提到，今年在限额方面有两部分空间，分别是新增债券限额和年度限额与余额的差，即存量部分。第一部分，鉴于年初至今已新增发行专项债占新增限额的90%，预计年内会充分使用新增债券限额；第二部分，存量限额与余额的差是今年发行增量专项债的主要讨论空间。
根据年初预算数，今年全年专项债限额约为21.82万亿元，截至今年6月，专项债限额总体剩余规模为1.55万亿元，剔除新增额度3.65万亿中还未发行的1922亿元（截至7月底，将于年内发行完毕），共计剩余1.36万亿元存量空间。
但不同地区在限额内可发行的存量空间不一，北京、上海作为一线城市，2021年底剩余专项债限额最多，分别超过1800亿元、1700亿元；江苏、福建、广东等东南沿海省份存量排名靠前；此外，河南、河北、四川等内陆省份的存量空间均超600亿元。
地区之间的不平衡会带来一些问题，如剩余存量空间多的省份或难有相应规模的项目储备，而有项目的地区却不一定有足够额度。
如何解决这一问题，更为充分地发挥专项债的作用？
民生证券研报提到了“收回再分配机制”，即通常将过往专项债剩余额度较多、经济发达地区的专项债限额会被“收回”一部分，如北京、上海、江苏等省市；而剩余额度较少且债务压力较大的地区则可能会被“再分配”，如天津、湖南、贵州等省份。不过，当下情况有所不同，从政治局会议“经济大省要勇挑大梁，有条件的省份要力争完成经济社会发展预期目标”的表述来看，或许会以另一种逻辑来进行收回再分配，总体倾向于经济大省完成发展预期目标。
平安证券研报也提出，政治局会议在提及“支持地方政府用足用好专项债务限额”时表示“宏观政策要在扩大需求上积极作为”，说明使用往年未用地方政府专项债限额的目的主要是稳增长，因此，下半年此类限额可能主要是用于新项目，少量用于置换隐性债务。此外，政府还提到“经济大省要勇挑大梁”，而7月7日的“东南沿海省份政府主要负责人经济形势座谈会”指出，东南5省“要继续挑起国家发展、稳经济的大梁”，这说明东南沿海省份更可能受益，未来不排除跨省调剂地方债限额。
下半年专项债是否会用于稳楼市？
实际操作有障碍
此外，目前市场也在观望，下半年的专项债资金是否会用于稳定房地产市场。
今年以来，受经济增速放缓、新冠肺炎疫情等因素影响，房地产市场整体呈现下行态势。销售端来看，1-7月份，全国商品房销售面积下降23.1%，降幅比上半年略有扩大；投资端而言，1-7月份，房地产投资下降6.4%，降幅也比1-6月份扩大1个百分点。由此来看，7月份房地产市场显著降温，原因之一便是多地出现的烂尾楼断供潮乱象打击了购房者的信心，让购房行为更加谨慎。
同时，7月底的政治局会议也首提“保交楼、稳民生”，多重因素影响下，是否也有可能会发行对应的专项债，类似历史上的棚改专项债？
民生证券研报分析称，从其产生源头及形式来看，棚改专项债与地产密切相关，如果发行棚改专项债，或可能会用于问题楼盘的建设，但这当中涉及产权转换的问题，毕竟过往棚改债具有一定的准公益性，而当前问题楼盘多为私有产权的商品房，从此角度而言，政策层面仍有约束，目前来看也更多是地方政府、城投平台叠加金融机构共同助力保交楼。
华安证券研报则认为，从历史经验和制度安排上来看，棚改专项债的发行主要用于在建棚改项目，要形成实物工作量，不得用于货币化安置。今年若有棚改专项债的增量政策出台以达到扩大房地产投资的目的，有两个可能的方式。
第一，扩大房地产需求。棚改专项债用于货币化安置项目在历史上曾起到提振房地产投资的效果，但专项债的制度要求是用于在建工程，今年尤其强调用于能形成实物工作量的项目，且前期政策已禁止棚改专项债用于货币化安置，以此途径拉升地产投资需要政策调整，概率较低。
第二，化解地产风险。通过棚改专项债发行试图解决“烂尾楼”风险也是一种猜测，但烂尾楼的产权问题或是专项债资金介入的最大障碍，还需观察。
综上，发行较大规模棚改专项债用于稳定房地产市场在当下的政策环境和实际操作中均存障碍，还需持续观察。
新京报贝壳财经记者潘亦纯编辑陈莉校对卢茜
