原标题：美国能源政策的变与不变
以重返《巴黎协定》为主线的能源气候外交，是拜登与特朗普能源政策的最大不同。但对于已经实现能源独立的美国来说，为石油天然气产业争取广阔的国际市场，应该还是新政府能源政策重点。区区四年任期和美国政党制度的特点，决定了拜登能源气候外交不会很快产生实际的效果。因此，拜登政府的能源政策，变的可能仅仅是形式，不变才是实质。
美国能源形势处于70年来最佳
2017年1月20日，就任总统后白宫网站列出特朗普政府优先处理的六大问题，其中第一条是“美国第一能源计划”。2017年3月28日，特朗普签署“能源独立”行政命令，称这是“美国能源生产一个新时代的开始”。2017年6月1日，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》。执政期间，特朗普采取一系列措施，表示将把美国能源产业带入“黄金时代”，让美国掌握“能源主导权”。
无论如何评价特朗普的能源政策，当前的现实是，美国实现了能源独立，能源消费结构持续优化，二氧化碳排放进入了下降通道。可以说，当下的美国能源行业处于近70年来最好的时期。
第一，严重疫情冲击下，美国能源独立的大势未改。
2019年，自1957年之后，62年来首次美国国内的能源产量大于消费量；自1952年之后，67年来首次美国的能源出口量大于进口量。自20世纪70年代第一次石油危机后，美国历届政府一直努力追求的能源独立梦想，终于变成了现实。2020年，蔓延全球的新冠肺炎疫情并未改变美国能源独立的大势。2020年前九个月，美国一次能源的总产量继续大于消费总量；出口总量继续大于进口总量。
第二，可再生能源成第三大来源，非化石燃料接近能源消费的20％。
2019年美国一次能源消费中，石油和天然气分列第一、第二位，位居第三位的，是包括水电、地热能、太阳能、风能和生物燃料在内的可再生能源，煤炭位居第四位，这是130年来可再生能源首次超越煤炭成为美国第三大能源消费来源。加上核能，非化石燃料在2019年美国一次能源消费中所占的比重，接近20％，当前美国的能源消费结构已处于比较理想的状态。
2020年，美国一次能源消费中可再生能源的比重继续提升。前九个月，美国可再生能源消费总量占一次能源消费总量的12.61％，煤炭下降到了个位数，只有9.9％。
第三，能源消费保持稳定的同时，二氧化碳排放处于下降的通道。
2018年，美国一次能源消费创下历史纪录。2019年开始下降，低于2018年和2007年的水平。同期，美国GDP由2007年的14.45万亿美元增长到2019年的21.43万亿美元，美国的能源效率在持续提升。
2007年是美国二氧化碳排放量最高的年份，为60.03亿吨，2019年降到51.46亿吨，下降了14.5％，预计2020年比2019年将再下降11％。不断下降的主要原因，除一次能源消费总量总体上处于下降过程中外，能源消费结构持续优化发挥了重要的作用。其中，一次能源消费中煤炭的减少，贡献了2007年至2019年间二氧化碳排放减少量的50％以上，累计超过10亿吨。
近年来，美国发电用能源中非化石燃料的比重持续上升。2005年至2019年间，美国发电量增长了2％，来源于化石能源的发电量减少了11％，不排放二氧化碳的发电量增长了35％，发电行业的二氧化碳排放量减少33％。
重返《巴黎协定》，团结各国应对气候变化
美国不迟于2050年实现100％清洁能源经济和净零排放、重回巴黎气候协定、创造良好的工作机会、建设现代化的基础设施，是拜登能源政策的四项关键内容，其中与特朗普政府的最大不同，就是重返《巴黎协定》，并把应对气候变化作为美国能源外交政策的出发点。
第一，通过推广清洁能源技术，帮助美国实现100％的清洁能源目标。
拜登宣布，2050年之前美国要实现100％的清洁能源经济和净零排放。上任的第一天，拜登将签署一系列行政命令，要求国会在第一年颁布立法：建立一个执行机制，以实现2025年的短期目标和2050年的长期目标；对能源、气候研究、创新进行历史性投资；鼓励在整个经济体中快速部署清洁能源。
具体方法包括：利用每年花费5000亿美元的联邦政府采购系统，推动100％清洁能源和零排放汽车；通过保护和实施现有的《清洁空气法》，减少交通运输造成的温室气体排放；确保所有美国政府设施、建筑设施更高效、更适应气候变化；建造第一批生物燃料工厂，新的减少飞机、远洋船只等排放的解决方案；到2030年保护美国30％的土地和水域，保护生物多样性。
拜登提出，新的和现有的油气作业，要求严格的甲烷污染限制；永久保护北极国家野生动物保护区、其他联邦土地和水域，禁止在公共土地和水域发放新的石油和天然气许可证，加强在联邦土地和水域的再造林和开发可再生能源，到2030年将海上风能增加一倍。
通过推广清洁能源技术，帮助美国实现100％的清洁能源目标：电网规模的储能，先进的核反应堆，不带来全球变暖的制冷剂制冷和空调；发展净零能源建筑；利用可再生能源，以与页岩气相同的成本，生产无碳氢气；将工业热量脱碳，重新设计碳中性建筑材料，粮食和农业部门脱碳，从发电厂的废气中捕获二氧化碳。
加快电动汽车部署是拜登能源政策的重要内容之一。拜登支持在2030年底前部署超过50万个新的公共充电站；恢复全部电动车税收抵免，尽最大可能优先购买美国制造的汽车。
第二，采取强有力的新措施来阻止其他国家违背其气候承诺。
拜登宣布，在上任的第一天，将重新签署《巴黎协定》。拜登认为，气候变化是一项全球性挑战，需要世界各国采取果断行动；气候变化是一个“威胁乘数”，放大了现有的地缘政治和与天气有关的风险，美国新政府将把气候变化提升为国家安全的核心优先事项。
在上任的头100天内，拜登将召开一次气候问题世界首脑会议，说服世界主要碳排放国领导人，做出更雄心勃勃的国家承诺；签订可执行的国际协议，减少全球航运和航空业的排放，遏制氢氟烃。
贸易与气候挂钩，采取强有力的新措施来阻止其他国家违背其气候承诺，对未能履行气候和环境义务的国家征收碳调整费或碳排放配额，对合作伙伴承诺实现增强的巴黎气候目标提出条件。
寻求二十国集团承诺终止对高碳项目的所有出口融资补贴，改革国际货币基金组织和区域开发银行关于优先偿还发展项目债务的标准，纳入不可持续的气候和债务成本。要求全世界禁止化石燃料补贴，不为肮脏能源融资，禁止美国金融机构为燃煤发电厂提供任何融资。
推动全球清洁能源研究，承诺投入更多的财政资源，支持全球大学和研究机构的研发和创新，帮助其他国家建立研发能力。
点名批评全球气候不法之徒，美国新一届政府将制定一份新的全球气候变化报告，要求各国为履行或未履行巴黎承诺，以及其他促进或破坏全球气候解决方案的步骤承担责任。
第三，创造新的就业机会并重建美国基础设施。
拜登提出，美国能源行业要为普通民众创造并提供大量的高水平就业机会，其中新能源领域要创造数十万个就业机会，振兴美国汽车行业要创造100万个新就业机会，建筑领域要创造100万个新就业机会，重建美国的中产阶级。
拜登认为，美国的基础设施摇摇欲坠，要建设更清洁、更安全、更强大的基础设施，包括智能道路、供水系统、市政交通网络、学校、机场、铁路、渡轮、港口和通用宽带接入等；开展美国铁路第二次革命，以确保美国拥有世界上最干净、最安全、最快的铁路系统。
为实现其宣示的能源政策目标，拜登提出的投资总规模为2万亿美元，并计划在他的第一个任期内部署这些资源。
拜登政府能源政策的变与不变
实现能源独立是相当长时间美国政府能源政策的基石，拜登新政府能源政策的变，不会短时间产生实质性影响，更多的只是形式，继续向国际市场出口更多的石油和天然气，是新一届美国政府能源政策的重心所在。
第一，能源独立将在长时间内为美国政府的能源政策选择提供广阔空间。
第一次石油危机高潮的1973年11月7日，时任美国总统尼克松发表演说，提出能源独立计划。自此之后，历届美国政府均将实现能源独立作为能源政策的核心内容。因此，2019年美国实现能源独立不是特朗普一届政府，而是47年间历届美国政府共同努力的结果，新一届的拜登政府接手的是一副能源好牌。
美国能源信息署预测，美国作为能源净出口国的地位，将一直维持到2050年。能源独立的实现，在解除当前和未来相当长时间美国政府心病和对外政策最大掣肘的同时，更为美国政府对内对外政策的选择，提供了广阔空间。
第二，能源气候外交的变需要国际社会的合作和较长时间才能产生实质性的影响。
将气候问题上升到美国国家安全的核心优先事项，并与能源挂钩，是拜登新政府能源政策最大的变化。从政策宣示中看，拜登将气候与国际贸易、能源方面的投融资、能源外交等紧密相连，我们可以将其称之为能源气候外交，这应该是目前我们看到的拜登新政府能源政策的最大闪光点。
2021年1月初，民主党在参众两院均取得了多数席位，对于拜登新政府上台后将推行能源气候外交，这减轻了国内政党政治的掣肘，较好地奠定了对外政策的基础。
不过，由于拜登提出的能源气候外交不仅仅是美国国内政治的事务，将涉及到世界主要大国、经济体的利益，需要得到主流国际社会的认同，并共同采取行动，这些目标的部分实现或全部实现，都是一个需要耗费大量时间的外交行动，四年任期内如能实现部分目标，应该就是非常理想的结果。
因此，拜登能源气候外交的政策宣示，虽然已有初步的实施步骤，但不会产生立竿见影的影响和效果，因为无论从美国的政治制度还是这些政策宣示的内容本身看，任何一点能得到较快的落实并取得预期的结果，其过程都将是非常艰难的。
第三，出口更多石油天然气将是未来相当长时间美国政府的追求。
当前的美国，是世界第一大石油和天然气生产国。2019年，美国的石油产量为1704.5万桶/天，占全球的17.9％；天然气产量为9209亿立方米，占全球的23.1％。
2017年，60年来美国首次成为天然气的净出口国，2019年美国超越马来西亚成为世界第三大液化天然气出口国。2020年初，美国液化天然气生产能力为89亿立方英尺/天，最大生产负荷可以达到101亿立方英尺/天，2020年12月创下了液化天然气出口98亿立方英尺/天的历史性纪录。预计2025年，美国液化天然气生产能力将达到1.14亿吨/年，将超过卡塔尔和澳大利亚，成为全球最大的液化天然气出口国。
美国是成品油净出口国但仍净进口原油。2019年，美国原油的出口数量已达297.8万桶/天，成品油的出口数量高达552.2万桶/天。2020年12月的最后一周，美国从沙特阿拉伯进口石油的数量降至为零，是1985年9月以来的首次，而沙特阿美在美国全资拥有的莫蒂瓦炼油公司，是美国最大的炼油企业，年加工能力高达3000万吨。
新闻报道中，我们经常看到，作为总统的特朗普被称为美国能源行业的首席推销员，利用各种场合推销美国的天然气和石油等能源产品。虽然竞选演讲和宣布的政纲中，拜登更多的是限制而不是支持美国的石油天然气行业，但是，鉴于油气行业在美国强大的政治和经济影响，我们相信，不受美国油气行业待见和欢迎的拜登，就任之后肯定如特朗普一样，继续大力在国际市场推销美国的石油和天然气等能源产品，进口更多的美国石油天然气，一定会成为与新一届拜登政府进行利益交换的重要手段和有效筹码。
（作者为中化集团经济技术研究中心首席研究员）
