原标题：高铁“降温”初显：资金短缺防风险，陕西暂停4条城际铁路建设
图片来源：国铁集团记者 | 唐俊
4月12日，陕西省发改委表示，陕西已暂停城际铁路建设，并表示这是在综合考虑全省铁路建设、资金筹措情况，从防风险角度出发做出的决定。
这一决定，一方面与陕西省资金短缺有关，另一方面也与国家的新政策密不可分，高铁建设“降温”迹象正式开始显现。
陕西暂停城际铁路建设
3月29日，国务院办公厅发布《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（下称《意见》），明确指出在当前铁路规划建设工作中，一些地方存在片面追求高标准、债务负担较重等问题。
《意见》发布后，北京交通大学教授赵坚对界面新闻表示，这是中国铁路建设史上一个非常大的转折。“高铁大跃进刹车了。”他说。
实际上，从去年开始，国家发改委就表态，在铁路建设方面要防止相互攀比、盲目建设以及片面追求高标准。
如今，随着陕西为了防风险而暂停4条城际铁路建设，高铁“降温”迹象正式开始显现。
陕西省暂停城际铁路建设的决定，并未公开发布新闻，而是出现在陕西省发改委政民互动栏目。
在回答市民一个关于“关中城际铁路建设情况”的问题时，陕西发改委表示，陕西省综合考虑全省铁路建设、资金筹措情况，并从防风险角度出发，暂停了城际铁路项目建设，没有表明恢复的时间。
陕西发改委表示，关中城际铁路暂停建设后，省交通运输厅会同省铁路集团启动了城际铁路建设深化研究相关事宜，目前，此项工作正在推进。
陕西省交通运输厅综合规划处人士对界面新闻表示，目前国家发改委正牵头，对关中城际铁路网重新做审视研究。“毕竟现在政策不一样了，我们针对政策也要有一些改变。”
陕西的城际铁路建设一直不顺利。根据陕西省铁路集团发布的消息，陕西“十三五”期间（2016-2020年）拟建4条城际铁路，分别是西安至韩城、阎良经机场至阿房宫、西安至法门寺、机场至法门寺城际铁路。
这四条城际铁路2017年底已集中开工，但均没有在“十三五”期间建成。而随着建设的暂停，距离其正式投运更是遥遥无期。比如西法城际本来预计2023年通车，但陕西发改委在4月9日已明确表示，西法城际在2023年无法达到建成通车条件。
陕西“十四五”规划纲要草案中，也未提及城际铁路相关规划。目前看来，这四条城际铁路在“十四五”期间也难以通车，
资金短缺，政策趋严
暂停城际铁路建设的重要原因是缺钱。“资金不允许，高铁又要建。”上述陕西省交通厅人士对界面新闻说道。
目前陕西省有3条高铁即将开工，线路分别是西安到十堰、西安至延安、西安经安康至重庆。这三条高铁的设计时速都是350公里，也是国家铁路网的重要通道。
“三个高铁同时开工，投资压力特别大。”上述人士说道。
该人士表示，不管是高速铁路还是城际铁路，体量都很大、投资都很高。“西部省份财政收入不高，西部铁路运营效益又比东部差，哪有那么多钱”。
另一方面，国铁集团债务压力也很高。截止2020年9月底，国铁集团负债为5.57万亿元，至今未盈利。
在铁路建设方面，地方政府开始承担越来越多的资金比例。以去年底批复的成达万高铁为例，四川和重庆两地政府出资总额比例占到了资本金的73.37%，剩余由国铁集团出资。
地方政府一边想修高铁，一边不得不举债，债务负担加剧。北京交通大学教授赵坚对界面新闻分析，地方政府为了修建高铁累计大量债务，与其他各类负债混杂在一起。
近年来，地方政府的债务风险问题逐渐被重视。《意见》明确指出，要妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范化解债务风险。
未来高铁的审批难度会越来越大，为了保证西十、西康等重点高铁项目能顺利开工，陕西省决定“牺牲”城际铁路，将资金用在对区域经济发展更重要的高铁上。
除了缺钱，国家政策对于城际铁路的建设也提出更多限制。国家发改委在2020年12月16日的新闻发布会上特地强调，避免把城际铁路建成高铁，城际铁路设施时速宜为160-200公里。
国务院3月29日出台的《意见》也提到，城际铁路线路原则上采用时速200公里及以下标准。
陕西目前建设的4条城际铁路，设计时速均为250公里。根据《高速铁路设计规范》，时速250公里的铁路已经属于高铁。这些已经开工的城际铁路，未来不排除降低标准的可能。
陕西高铁进展缓慢
陕西曾在“十三五”规划中提到，将实现“关中通城际、市市通高铁、快速通全国”，全省铁路营业里程达到6500公里。而实际上，目前陕西省铁路营业里程为5958公里，与目标值相差500公里，城际铁路也暂停了建设。
西十高铁、西康高铁、西榆高铁均写入了陕西“十三五”规划，但目前均未正式开工。
延太高铁也曾写入陕西“十三五”规划，但陕西交通厅人士告诉记者，在规划中期调整时，已将延太高铁变为储备项目，近期不会开工。
上述人士对界面新闻记者表示，资金问题是高铁进展缓慢的一个因素，另一个问题是铁路建设的审批手续耗时也很长，特别是环保审批。“有的项目都一年多了还没批下来，西十高铁的环评手续到现在都没拿下来”。
西十高铁穿越秦岭，对环境保护要求极为严格。此外，有的项目还有土地等问题需要跨区域调整，也会影响项目进展。
界面新闻记者整理了陕西发改委关于三条高铁进展的最新表态，其中西延高铁铜川以北段正在招标，近期可进入施工阶段；铜川以南段仍在调整规划。
延榆高铁还未启动报批，仍在协商建设单位、路地出资比例等问题。
西十高铁的环境评价，生态环境部已启动审查批复程序，后续还有初步设计、施工图需审批，预计今年后半年开工。
西康高铁已经入施工图审核阶段，即将开始招标，随后将开工建设。
事实上，陕西建设的这三条时速350公里的高铁，如果按照新的政策要求，都不满足条件。
国务院发布的《意见》提出，如果规划建设时速350公里的高铁主通道，需满足三个条件——贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上。
北京交通大学教授赵坚对界面新闻表示，关于2500万人次/年的客流密度，除了京沪、京广等线路，其他绝大部分线路都无法达到这个标准。
对于新政出台后，陕西高铁的速度标准是否会降低，陕西交通厅人士对界面新闻记者表示，西十高铁、西康高铁的可行性报告已经批复，路线走廊和技术标准已经确定，基本不会有变化。
“但西延高铁还在前期阶段，收到国务院文件后，相关部门也在研究拿意见，最终会如何确定还不知道。”不过该人士也表示，铁路建设会考虑路网的匹配性，西延高铁是国家铁路八纵八横包海通道的组成部分，西安往南也是时速350公里的高铁，会综合考虑这些因素。
中国高铁“降温”，优化运输结构
事实上，在国务院文件发布之前，已有迹象显示，中国高铁建设将逐步放缓。
国家发改委基础司副司长郑剑去年底在一次讲话中提到，铁路项目实施需满足财务平衡基本要求，合理引导社会预期，防止相互攀比、盲目建设以及片面追求高标准。
郑剑说，高铁规划建设应有客流支撑，有盈利预期，要避免重复建设和过度建设，建成后长期靠补贴运营是不可持续的。而且，今后铁路新建项目还将面临土地、线站位、环保等方面越来越紧的约束，需要引起高度重视。
此外，前文提到，国家发改委在2020年12月16日的新闻发布会上强调“避免把城际铁路建成高铁”，也是对高铁建设的严格把控的表态。
从宏观数据上看，高铁“降温”的趋势更为明显：“十三五”期间，全国铁路营业里程由12.10万公里增加到14.63万公里，其中高铁由1.98万公里增加到3.79万公里。过去5年间铁路共新增2.53万公里，其中1.81万公里是高铁，平均每年3620公里。而据《中国经营报》报道，今年国铁集团计划投产高铁线路1600公里，不及过去5年平均水平的一半。
另一方面，普速铁路和货运铁路在《意见》中得到重视。
根据要求，要优化高速铁路与普速铁路结构，促进客运与货运协调发展。普速铁路要充分用好通道资源，提高货物运输能力和集装箱多式联运比例。
同时，规划建设中西部地区路网空白区域铁路新线，一般要采用客货共线标准。而由于高铁线路目前无法成为货运线，这意味着未来中西部路网空白区域新建的将是普速铁路。
2019年中国社会物流总费用与GDP的比率为14.7%，比世界平均水平高出3.8个百分点（美国、德国、日本一般为8～9%），其中运输成本占物流成本的50%，运输结构不合理是运输成本高、社会物流成本高的重要原因。
中国地方铁路协会会长黄民表示，应进一步优化运输结构，提高铁路等低成本运输方式的市场份额。
《意见》中提到，通过一系列改变，到2035年，将使铁路网络布局结构更加优化完善，铁路债务规模和负债水平处于合理区间。
