原标题：从候鸟到家燕，深圳“非居改保”的困境与突破
当下深圳居民，不在是10年前的打工候鸟，而是扎根“家燕”。
深圳，一座充满了活力的城市。新兴产业、高新技术的持续发展，带动了人口聚集。随之生活在这里的人也有了新变化，他们不再是10年前的打工候鸟，而是想要扎根的“家燕”。
对于他们来说，相较于买房或租住在城中村，体面又低成本的公租房无疑是更理想的选择。数据显示，目前，深圳公租房轮候库内有34.7万人在排队等待，轮候周期在5年左右。
那么深圳究竟要如何有效满足年轻人、新市民的这种对美好租住的需求?本文主要梳理了深圳推进保障性租赁住房的必要性及在实际操作上可能遇到的难题，并在此基础上给出些许建议。推进 “非居改保”，需要困境突破，更需要智慧探索，唯有这样才能总结出可持续发展的实施路径和本地模式。
注：本文作者为广东省住房政策研究中心首席研究员。
近日，深圳市住建局发布了《关于既有非居住房屋改造保障性租赁住房的通知》的征求意见稿，对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，予以支持和规范引导。
这是对7月初国家发布的指导各地推进保障性租赁住房建设的顶层设计(国办发〔2021〕22号)的落实，也是深圳推进保障性租赁住房的重要渠道。
一、扎根第一站
根据“七普”数据，对比2017年统计年鉴数据，2017-2020年深圳常住人口达到1756.01万人，增长了41%，增速为全国最高，其中15-59岁人口占79.53%。
人口快速增长的动力在于，过去十几年深圳新兴产业和高新技术成为增长引擎，带动人口集聚。加上落户门槛较低和争抢人才，户籍人口相比10年前翻了一倍，家庭户平均人数为2.25人，比10年前增加0.13人。
这意味着，当下深圳居民不在是10年前的打工候鸟，而是扎根“家燕”。因此，过去一直承担着深圳近70%实际管理人口的城中村，很难再成为新增人口安居深圳的理想选择了。面临高房价，95后、00后的年轻人和新市民更需要体面的、体验感好的、低成本的租赁住房作为扎根深圳的第一站，甚至长期居住选择。这就是深圳要大力发展保障性租赁住房的逻辑起点。
2021-2025年，深圳要筹建保障性租赁住房不少于全市住房建设筹集总量30%，不少于40万套(间)。目前，深圳已供应保障性租赁住房约3万套，在建及“十四五”预计新开工的保障性租赁住房约10万套，征集市场租赁住房具有初步意愿的约1.5万套，距离40万套的任务有很大缺口。目前，深圳公租房轮候库内有34.7万人在排队等待，轮候周期在5年左右。
除了盘活城中村，深圳推进存量商业办公、工业厂房等非住宅存量房改为保障性租赁住房是规模上突破的最佳选择。根据2018年度土地变更调查，深圳存量产业和商服用地占比34%，住宅占比只有22%。当下，空间集约的现代服务业、高新技术产业对深圳GDP的贡献率超过70%。产业周期在20年左右，而用地周期最短40年，产业结构升级会倒逼用地结构调整。
近年来，守住工业区块线的基础上，深圳开始将产业用地调整为住宅用地，“非居改保”乃应有之义，这与深圳“二次房改”提出公共住房主导的逻辑一脉相承。近年来，由于环保攻坚、产业链重构，部分产业外迁，产业空间异化为“类住宅”的突破力很强，同时各区商办空置率高企(有的高达60%)。总之，需要开正门、堵歪道，“非居改保”的必要性也更加彰显。
二、困境突破
此次文件是对“如何改”的指导。其实，“非居改保”的前身——“非居改租”在“十三五”鼓励规模化租赁(即长租公寓)时期，已经有政策端的红利(2016年国办发39号文)，但由于改造投入大、回报低的制约，市场参与积极性不高。这一次，贯彻国家22号文，深圳明确提出，以政策支持推动市场运作，其中最大的政策红利是降低源头端改造和后期运营的成本。
比如，非居住用房不变更土地性质、建筑规划指标及不动产登记信息，不补缴土地价款，并按国家规定享受土地、财税、金融等专门政策。比如，建行和国开行等提供低息贷款；中央财政、发改委、省市级政府提供补贴或专项资金支持，开展REITs试点；租赁企业向个人出租住房减按1.5%缴纳增值税，出租房源减按4%税率征收房产税；水电气价格按居民标准执行等。
这样，不仅极大地降低了改造和运营成本，还能将各部门联动起来，以认定书的标准化出具流程，解决施工许可审批缺乏依据的问题。
不过，由于“非居改保”涉及到的顾虑和调整也非常多，比如国家22号文旧明确提出，在符合规划原则、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，推进非居住存量房屋改保障性租赁住房。此次，深圳文件的改造条件也比较严格。
比如，商办、旅馆(酒店)、研发用房应以栋、座或者层为单位进行改造，厂房、仓库以栋或者座为单位进行改造。这样的调整是过去没有的，涉及到房屋安全鉴定，以及基于安全考虑的房屋改造加固，还有消防的差异化认定等。
这些不仅牵扯到对既有建设审批程序的调整，也可能导致相关部门出于安全的估计，保守而不愿出具相关认定。同时，也涉及到成本增加。
比如，文件要求改造项目水电气设施改造，实行抄表到户。但是，深圳优质饮用水入户工程改造未涵盖商业办公、产业园、物流园等非居民小区，“非居改保”可能因按层改造、优质饮用水管网敷设等问题无法按照优质饮用水入户要求进行改造。还有，分层改造导致节能认定困难(以建筑单体为单位)；商办大开间、大进深的规划布局，导致采光通风很难达标等。
再比如，文件提出改造项目所在宗地或改造房屋所在同栋建筑物存在两个以上(含两个)共有人的，应当经全体共同共有人或者占份额三分之二以上的按份共有人同意。这对于一些项目改造是很大的困境，最典型的是，一些商住混合体下面是裙楼商业、上面是住宅。商业裙楼原有业态已经衰败，改为租赁住房是一个好出路，但要获得上面住户同意是很难通过的。
三、精细化管理
从国家到省、深圳市，各项扶持政策已到位，关键是捋顺项目认定书出炉的流程，以一个个具体项目落地，总结出“非居改保”渠道的实施路径和本地模式。
“非居改保”的存量盘活，不像房地产开发那样在高利润的激励下，大开大合地推进，而是需要在城市主体责任的框架下，横向纵向涉及到的各职能部门(包括街道社区)形成工作合力，智慧性的攻克痛点和堵点。
特别是，要堵住过去商品房销售、类住宅开发获取一次性红利的念想，并让产权主体和业主认识到，商办等非居住物业改为保障性租赁住房，不仅改变低效闲置的现状，还能分享实体经济和房地产协调发展的细水长流的红利。
总之，房源摆在那里，优惠政策摆在那里，年轻人、新市民对美好租住的需求也摆在那里。怎么将这些要素高效聚集，发生化学反映，转化为保障性租赁住房，关键是主体责任和主观能动性发挥，也是房地产精细化管理的考验。
注：本文不代表21智库观点。
（作者：特约研究员李宇嘉 编辑：陆跃玲,王婷婷）
