近日，国家发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》，《方案》提出推进生产生活低碳化。锚定碳达峰碳中和目标，推动能源清洁低碳安全高效利用，促进工业、建筑、交通等领域绿色低碳转型。
城市经济发展和控制温室效应是目前发展中国家面临的两大难题。从全球来看，城市集中了全世界一半以上的人口，占据了地球上2%的面积，消费了70%以上的能源，产生了75%以上的二氧化碳排放。中国是世界上最大的碳排放经济体和人口最多的国家，城市规模的不断扩大对经济可持续发展和气候变化治理造成了巨大压力。已有研究显示，中国近几年的碳排放总量出现反弹，终止了2013-2016年平稳下降的趋势。同时，伴随着中国的城市化进程的进一步深化，未来中国的能源需求还将持续上涨，能源转型和碳中和目标的实现面临较大压力。
如何在低碳发展的目标约束下，提高碳排放效率，防范碳排放的回弹风险，实现能源需求的总量控制和各部门的低碳化转型，是城市健康发展迫切需要解决的问题。绿色转型目标的实现，不能仅仅依靠工业部门的末端治理措施，必须进行城市布局、能源结构、产业结构的深度调整，这需要各个部门之间相互积极配合。绿色视角下的新型城镇化转型路径并不是先验的和一成不变的，应当随着技术发展和社会需求的变化而不断地动态调整和优化迭代，采用双碳目标战略引导下的具有韧性和适应性的系统解决方案。
为此，一方面要关注增量城镇化过程中绿色低碳转型道路与社会经济增长目标、生态环境保护体系的耦合协调度。城市是环境政策实施的基本单元，也是减排的关键区域。相比宏观层面的应对气候变化和绿色发展目标，城市绿色转型道路要求体系更为完善、目标更为明确。在可持续发展和双碳目标的要求下，我国已有许多城市开展了碳交易或低碳试点工作，但是目前尚没有一套完整的、系统的、专门的针对城市绿色低碳转型绩效的评价标准，尤其是考虑了总体环境影响的城市层面可持续发展综合评估的内容还相对较少。
由于城市在气候特征、人均收入、工业水平、城市形态和电力供应的碳强度方面存在显著差异，因此在评估原则方面，对城市绿色低碳转型发展的评价要求共同考虑环境、经济和社会方面的问题，尤其在环境影响评价方面需要捕捉城市对城市边界以外其他地区的外部影响和渗漏效应。在整体评估的过程中，要定义能够实现城市绿色低碳转型目标的总体结构，要求各利益相关方系统性地参与，共同构建指标体系。此外，要充分考察城市各个子系统的非线性和复杂性，纳入如政策、市场、技术、标准等复杂因素影响，对照双碳目标规划实现对城市绿色低碳转型绩效的系统性评估。
另一方面也要关注目前传统城镇化存量中的绿色低碳改造，以经济效能带动市场运作，释放资源化利用市场的正外部性。快速推进的城市化往往伴随着能源需求刚性和能源消费快速增长的特征，未来工业部门的减排潜力将逐渐减小，而伴随着住房、交通和电力需求增加，居民部门能源消费的增加将使得城市成为碳减排的主要环节。
在有限的资源约束背景下，对交通运输部门、建筑部门的绿色低碳化改造，有助于找出协调经济效益和生态效益的城市绿色转型路径。以垃圾资源化利用为例，无论是生活垃圾资源化利用，还是建筑垃圾资源化利用，都属于正外部性强的公共事业领域。如果没有政府政策的有力扶持和经济激励也许不足以使市场中可能从事垃圾资源化利用的企业开展业务活动。打破这一恶性循环的途径是由政府引导激活经济效能使企业有利可图，市场的正外部性继而得以释放。
一个良好、健全的制度体系是有必要的，建议将再生建材产品使用比例纳入绿色交通转型评价指标体系。针对建筑垃圾管理和资源化利用提出法律效力强、针对性强的专项法规，将已有的政策细化、具体化，为重大政策设置配套政策和实施细则，便于在实际中操作应用。利用财政、税收、投资等经济杠杆支持建筑垃圾的综合利用，通过贷款贴息等方式促进建筑垃圾资源化利用设施建设和再生产品的应用等。
总的来说，新型城镇化低碳转型是一项系统工程，要求在生态环境容量和资源承载力等约束条件下，实现人口、资源、环境、发展、社会福利的综合协调，特别是能源转型与绿色发展的协同。因此，需要考虑影响城市绿色低碳转型路径的多重不确定因素和多重演化目标，在总体环境约束下共同规划实施节能减排方案，实现各个子系统耦合的完整性、结构性和整体性，加深社会公众对城市-资源-环境之间相互联系的整体过程的认识和理解，采取适当的管理措施，寻找可持续的新型城镇化转型方案。
文/方国昌（南京财经大学财政与税务学院 教授、副院长）
编辑/宋钰婷
