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它的一举一动看起来更像一个大型政府引导基金。
11月，在G20峰会前的商业会议上，印尼投资局（INA）宣布，将与宁德时代、招银国际合作成立至少20亿美元（约合人民币140亿元）的绿色电动汽车基金，并签署谅解备忘录。该基金将专注于从印尼的自然资源（特别是镍）到电动汽车电池制造完整价值链。为了更好地理解这条消息，有必要先交代下列背景：印尼是世界上镍储量和产量最大的国家，镍储量占全球的22%，而镍是为电动汽车提供动力的锂离子电池的关键材料。2019年以来，印尼政府开始禁止镍出口，来保障印尼下游产业的发展，同时意欲建立起一个从矿石开采到电动汽车制造的镍上下游产业链。这起新闻事件的主角之一是INA，印尼主权财富基金的管理者。但正如你看到的，和主流主权财富基金相比，INA的资金来源、目标定位和投资策略都迥然相异。它诞生于重振国内经济的背景下，招徕全球资本募资，主要投向的也是能拉动本国经济发展的领域。或许可以这么说，比起主权财富基金，它更像一个大型政府引导基金。INA的前世今生从一开始，INA就和那些管理过剩石油收入或外汇储备的主权财富基金写下了不一样的注脚。为印尼划出别样轨迹的，不是主观的构想，而是现实的经济基础。世界银行2018年国家财富数据库显示，印尼资本资产较为薄弱。其人均财富总额为48046美元，不到经合组织(OECD)高收入成员国的8%，是中上收入国家的三分之一。因此，印尼政府的许多发展计划都建立在对印尼经济结构和基础设施赤字的担忧之上。印尼的“愿景2045”战略提出了各种目标，包括“加速制造业发展”和“综合和公平的基础设施发展”。其最终目标是在印尼独立100周年时，使印尼成为世界第五大经济体，中期发展计划则提供了更详细的目标，包括将制造业占国内生产总值的比重从2019年的19.9%提高到2024年的21.0%；收费公路的长度从1461公里增加到2500公里；铁路网长度从6164公里增加到7451公里公里。2020年时，印尼政府给2021年拟订的国民经济指标是增长4.5%-5.5%。如果投资能够增长6%，则可以实现经济增长指标。按照印尼国民建设规划部记录，每增加1%的投资，将使经济增长提高0.3%，平均创造就业机会0.16%，吸收大约7.5万名工人。在这一背景下，印尼政府似乎意识到，要实现其基础设施发展雄心，不可能仅依靠国家预算和外债。尤其是在新冠大流行已经冲击全球经济的情况下，印尼的出口收入仍然过于依赖大宗商品，大宗商品相关行业的冲击意味着印尼国家收入的冲击。因此，印尼的主权财富基金一开始就定下了主基调：管理外国投资资金，资助各项战略基础设施项目。建立一个国家级的投资机构，政府的最终目标是加强印尼的经济基础。2020年11月2日，佐科政府颁布了《创造性综合就业法案》。该法案修订了与投资有关的《就业法》，消除了对外国直接投资的歧视，将鼓励投资，从而创造新的就业机会和减少贫困。2021年2月，印尼政府出资50亿美元成立了主权财富基金INA。本国政府的资金注入之外，INA还积极寻求外国资本作为共同投资人，为印尼的经济发展提供资金。2021年3月，阿联酋宣布向INA投资100亿美元，成为该基金成立后首个和最大的单一投资者。今年10月在路透社的采访中，INA首席执行官Ridha Wirakusumah表示，INA已经募集了超过200亿美元的管理资产，出资机构为新加坡政府投资公司（GIC）和阿布扎比投资局（ADIA）等主权财富基金。这当中，很大一部分钱将投向印尼的基础设施。主流主权财富基金的故事这可不是主流主权财富基金的做派。在过去二十多年里，大宗商品丰富的国家从资源出口中获得巨额暴利，主权财富基金由此迅速涌现。截至2021年，全球主权财富基金总资产超过9万亿美元。主权财富基金的分布具有鲜明的地域特征。据香港财华社统计，2021年全球规模最大的十只主权财富基金集中在亚洲和中东。其中，中东是主权财富基金的主力军，在前十名中占据了四个席位。也就是说，那些管理超额资产的主权财富基金不少都是石油大国。追溯主权财富基金的历史，世界第一家主权财富基金——1953年成立的科威特投资委员会（KIA）——正诞生于中东。KIA在中东金融、房地产、科技、电信、媒体、自然资源和消费品等行业都持有大量资产。但由于本国和地区的经济规模有限，KIA用于国内投资的比例相对较少，开拓国外投资成为其重要任务。在海外，北美是KIA投资最多的区域。再看看印尼的邻国，新加坡的淡马锡，同样是一家主权财富基金，新加坡政府财政部对其拥有100%的股权。淡马锡从2002年开始放眼海外，在转型中的亚洲探索新的增长动力。新加坡本土之外，中国是淡马锡最大的投资目的地。截至2022年3月31日，淡马锡在华投资组合约4160亿人民币，占全球总投资额的22%。虽然是国有投资机构，但经过多年的发展，淡马锡已经从政府资产监管者的角色中抽身，将追求最大投资回报作为首要目标。在全球市场充满不确定性的2021年，淡马锡依旧表现活跃，投资额达610亿新元。截至2022年3月31日，淡马锡投资组合净值为4030亿新元，比上一财年增长了220亿新元，1年期股东总回报率为5.81%，期限较长的10年期和20年期股东总回报率分别为7%和8%。INA的机构投资人之一，阿布扎比主权财富基金——阿布扎比投资局（ADIA）是全球排名第三的主权财富基金。截至2021年，其资产规模为7088亿美元。自1989年起，ADIA开始涉足私募股权，国内AI四小龙之一的旷视科技背后就有它的身影。主权财富基金引人注目之处，不仅在于其庞大的资产规模，也在于其触达全球的投资轨迹。挪威政府全球养老基金是全球最大的主权财富基金，资产达1.3万亿美元，2020年在72个国家进行了超过一万项投资。卡塔尔投资局拥有英国许多重要资产和地标，在巴克莱银行和塞恩斯伯里百货公司持有大量股份，同时拥有金丝雀码头、哈罗德百货和希思罗机场。《主权财富基金外国投资偏好研究》一书指出，主权财富基金的全球总投资中，海外投资规模为7707.7亿美元，占全球主权财富基金投资总额的79.89%；本国投资规模为1940.6亿美元，占投资总额的20.11%，展示出明显的外国投资偏好（foreign bias）。如果简单概括一下，主流主权财富基金的逻辑是，以财务回报为主要目的，拿本国的钱投资别国的资产。INA更像大型政府引导基金但很明显，INA并不是一个纯粹的财务投资人，也没有投资全球的野心，它的一举一动看起来更像一个大型政府引导基金。不信，来看定义——政府引导基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，主要采取投资于股权投资基金、创业投资基金等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的基金。从上述定义可以总结出两点。第一，通常来说，政府引导基金以母基金的方式运营，与社会资本合作设立子基金是其主要运作方式。第二，投资目的和策略上，在过去几年的实践中，业内基本形成了关于政府引导基金的共识：比起财务回报，政府LP更看重的是产业扶持、招商引资和项目返投等政策性目标。回过头来看INA，资金来源方面，INA也是仅负责部分出资，剩下的靠全球募资，其投资人还包括各国的机构投资者、养老基金和主权财富基金。再回顾其成立目的，别忘了，正是在重振国内经济的背景下，INA诞生了。罗伊研究所甚至分析指出，INA更直接的任务是从与基础设施相关的国有企业那里购买有吸引力的资产。这些企业在过去十年里积累了大量债务，以INA为媒介，国有企业最终将能够利用融资所得减轻负债，开发更多项目，拉动国内经济发展。因此，与其他主权基金主要投资海外不同，INA的投资主要面向印尼国内市场。它投资的重点领域包括：首先是基建，包括收费公路、海港、机场、物流、 水务等；其次是医疗健康，包括制药和医院等；数字经济和能源次之。次要领域包括金融服务、农业、房地产和旅游。据Global SWF统计，2022年4月，INA对国内基础设施投资达27亿美元，是当月全球投资额最高的主权基金。具体来看，成立近一年，INA在不少领域的投资已经搭好了框架。INA首席执行官Ridha Wirakusumah曾透露，考虑到乘数效应，收费公路项目是INA在基础设施中的首要投资重点。这不，2021年5月，刚成立不久的INA就与阿布扎比投资局、荷兰养老基金和加拿大魁北克储蓄投资集团签署备忘录，成立了一个37.5亿美元的收费公路投资平台。INA已经审查了35条收费公路资产。其他领域的基建投资很快跟上了。2021年12月，INA与迪拜环球港务集团签署价值75亿美元的合作协议，组建长期财团投资东南亚国家港口部门。为降低印尼物流运输成本，财团将重点探索在码头、货运园区、港口往返陆路交通及工业区方面投资。在机场领域，INA和PT Angkasa Pura II已就机场管理和货运管理签署了两份协议。上述项目均属于需求紧迫但市场化机构鲜少参与的基础设施建设。INA的合作伙伴还有中国的丝路基金。这是服务“一带一路”建设的中长期开发投资基金，由中国外汇储备、中国投资有限责任公司、国家开发银行、中国进出口银行共同出资。今年7月，丝路基金宣布与INA签署投资框架协议，共同开发在印尼的投资合作机会。当时，丝路基金表示有意出资200亿元人民币或等值外币，重点支持印尼当地的惠民生、促发展项目。第一笔钱投向了与民生息息相关的医疗。11月，INA和丝路基金公布正以1.2亿美元的价格收购印尼国有制药公司PT Kimia Farma子公司40%股份，这笔资金将被用于业务扩张和周转资金，以便为印尼民众提供更好的医疗服务。在这期间，INA还牵头贝莱德、安联全球投资集团、猎户资本亚洲等为印尼数字经济领域的独角兽Traveloka提供3亿美元融资。除了投资当地产业，想拿地方政府的钱，还得过“返投”这一关。在这一点上，INA也和政府引导基金展现出了相似的偏好——想赚印尼的钱没那么容易，你得先把项目“引进来”。宁德时代、青山控股、德隆镍业、洛阳钼业等中企近年来都在印尼有所布局。早在文章开头提到的合作之前，国内动力电池龙头宁德时代已经与印尼的两家公司签署三方协议，将在印尼投资建设60亿美元的动力电池产业链项目，包括镍矿开采和冶炼、电池材料、电池制造和电池回收等。过去，主权财富基金更像是富国的游戏，正是在这个意义上，虽起步较晚，但立足于发展中国家国情的INA成为一个更值得观察的样本。
