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12月19日，中共中央 国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（一共二十条，以下简称：“数据二十条”），“数据二十条”提出，要充分认识和把握数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本规律，探索有利于数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系，完善数据要素市场体制机制，在实践中完善，在探索中发展，促进形成与数字生产力相适应的新型生产关系。坚持共享共用，释放价值红利。合理降低市场主体获取数据的门槛，增强数据要素共享性、普惠性，激励创新创业创造，强化反垄断和反不正当竞争，形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的发展模式。以下就“数据二十条”中的涉及的数据产权制度作简要分析。
构建数据基础制度的重大意义
把数据作为生产要素按贡献参与分配，这是党的十九届四中全会首先提出的一项重大产权制度。2020年4月，中共中央 国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，该《意见》明确提出，构建土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素、数据要素等五大要素市场，“数据要素”正式被列为五大要素市场之一。
实际上，“数据二十条”的核心要点是建立四大数据基础制度：一是建立保障权益、合规使用的数据产权制度；二是建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度；三是建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度；四是建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。
以上四大数据基础制度的权重各有侧重，数据产权制度要体现保障权益和合规使用；数据要素流通和交易制度，数据要素流通要体现合规高效，数据交易要体现场内外结合，数据交易一般是基于平台的交易；数据要素收益分配制度要体现效率和促进公平；数据要素治理制度既要体现安全可控，又要展示弹性包容。
笔者以为，目前数据要素市场仍处在培育期，在数据要素市场的培育期，主要的任务是建立数据要素基础制度，这对于充分释放数据要素价值，激活数据要素潜能，以数据流促进生产、分配、流通、消费各个环节高效贯通，推动数据产品、应用范式、商业模式和体制机制协同创新，均具有重要的推动作用。
认识和理解“数据产权”
需要明确，产权与所有权既有联系，也有区别，两者的属性有所不同，产权主要基于财产所有权为核心的一组权利的有机结合体，主要强调财产关系的社会属性；所有权指对财产归属关系的权利规定，确定的是财产的最终归属关系，主要强调财产关系的物质属性。
按照科斯的权利行使说：产权体现的不是人与物的关系，而是人与人之间的关系。因此，数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权的前提是制度安排，这种制度实质上是一种人们之间行使一定数据行为的权利。因此，数据要素权益的首要任务界定产权，明确规定数据处理者可以做什么，然后通过权利交易达到社会数据总产品利用的最大化。
数据产权是适应现代数据市场经济发展要求而出现的新兴经济范畴。在数据要素市场条件下，数据产权的属性主要有三大特征：一是数据产权具有经济特性；二是数据产权具有可分离性；三是数据产权流动具有独立性。数据产权制度的确立，最重要的是要解决数据产权的两大清晰问题：一是数据在法律层面的清晰，这要求数据产权要有明确的法律地位，否则很难实现市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益；二是数据在经济层面的清晰，这要求数据产权的合法持有者对数据产权具有极强的约束力，这需要构建数据产权的约束依据，通过约束依据明确数据产权的收益目标。此外，数据产权制度最大的特征是“去所有权化”，因此，应重点建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权，三权分置的产权运行机制。
数据产权结构性分置和有序流通
数据在不同的应用场景、不同的生产环节中起这不同的作用，也会衍生出不同的权利，很难用一种单一的标准对所有场景下的数据进行统一的确权。由此，有必要设计数据产权结构性分置制度机制，以达成不同场景不同层次下清晰的数据权属共识。
“数据二十条”明确提出，要探索数据产权结构性分置制度。主要是建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利。数据分级分类授权机制可以推动数据快速进入数字经济的生产活动之中，不仅对各类数据主体对数据的获取和利用变得合理合法，也能减少数据的交易成本。
在数据产权结构性分置和有序流通方面，要充分鼓励和探索企业数据授权使用的新模式和路径，这需要充分发挥好国有企业的带头作用，特别是引导行业龙头企业和大型互联网平台企业发挥“领头雁”的作用，促进与中小微企业双向公平授权。
促进与中小微企业双向公平授权，共同合理公平的使用数据，这项授权制度安排非常必要和重要，因为赋能中小微企业数字化转型是我国数字经济高质量发展的具体表现。中小企业需充分运用小型化、快速化、轻量化、精准化的应用和服务，以降低其数字化转型的门槛。因此，应当优先推动中小微企业正当合理合法地收集数据和利用数据资源，再逐步促进大型企业与中小微企业双向公平授权，共同挖掘和利用数据价值。
推进公共数据互联互通与确权授权机制
公共数据，是指国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。推进公共数据确权授权，必须实现互联互通，打破数据孤岛。
公共数据的互联互通和共享要建立健全公共数据共享协调机制，尤其是要明确公共数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，从而推动数据共享和业务协同，并形成高效运行的公共数据确权授权工作机制，在此基础上，构建全国一体化的公共数据共享体系。
保护个人信息和数据来源者合法权益
“数据二十条”要求，对承载个人信息的数据，推动数据处理者按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据，规范对个人信息的处理活动，不得采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，促进个人信息合理利用。
保护“个人信息”应当严格执行我国《个人信息保护法》的相关规定，从《个人信息保护法》的立法目的看，个人信息保护法的实质功能是一部个人信息处理活动行为规范法，个人信息保护的真正立法目的有两个，一个是“保护个人信息权益”，另一个是“促进个人信息合理利用”，其中“规范个人信息处理活动”处于整个《个人信息保护法》的核心地位，只有夯实“规范个人信息处理活动”这个关键环节，才能确保实现保护个人信息权益和促进个人信息合理利用之目的。
编辑：张倩男
