来源：财经E法
文 | 《财经》E法实习生 胡闲鹤
《新闻媒体议价法案》争议的本质在于，那些居于市场支配地位，又越来越具有公共属性的数字平台，是否应该履行更多公共义务？
经过持续一周的纷争，澳大利亚政府与Facebook达成和解，两天后的2月25日，澳大利亚正式通过《新闻媒体和数字平台强制议价法案》（News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code）（下称《新闻媒体议价法案》），成为全球首个强制数字平台为媒体内容付费，并引入相关仲裁机制的国家。
2月17日，澳大利亚众议院通过《新闻媒体议价法案》，强制Facebook、谷歌等数字平台为其平台上所展示的媒体内容付费。Facebook 随即宣布，将不再允许澳大利亚地区的用户分享或查看当地及国际新闻机构的主页。第二天，多家澳大利亚媒体的Facebook主页被清空，部分政府机构和非营利机构的主页也一度受到牵连。
众议院通过后，该法案进入参议院的讨论议程，同时，澳大利亚政府也开始就“新闻封锁”问题与Facebook接触。2月19日至21日，澳大利亚财政部长乔什·弗莱登伯格（Josh Frydenberg）与Facebook CEO 扎克伯格展开谈判。
2月23日，Facebook与澳大利亚政府达成和解，双方各退一步：澳方将修订法案，在仲裁机制中加入“过渡期”；Facebook承诺在未来几天恢复澳大利亚媒体的主页以及澳大利亚用户的新闻分享。弗莱登伯格当天在堪培拉对媒体表示：“Facebook已经与澳大利亚重新建立了友谊。”
根据正式通过的修订版法案，媒体机构和数字平台可以在“过渡期”内自行洽谈新闻内容付费的相关协议。假如双方未能达成协议，监管部门则会向数字平台发出通知，提醒协商期限。如果双方始终无法达成共识，仲裁委员会则会介入定价。
澳大利亚的法案只是一个开始，面临全球范围即将到来的类似监管压力，Facebook的妥协并不令人意外。修订版的法案是双方暂时和解的产物，法案的正式通过也并不意味着矛盾被彻底解决——关于法案本身正当性的争议依旧存在，法案试图解决的数字平台权力过大以及媒体机构生存的困境，也需要各国监管机构的持续探索。
在草案阶段，《卫报》的评论文章便指出，这项充满争议的法案不无遗憾，“但这是这方面监管的一个初步成果。”
澳大利亚立法何为？
据《路透社数字新闻报道2020》(Reuters Institute Digital News Report 2020)称，在接受调查的澳大利亚民众中，52%的人使用社交媒体作为日常新闻获取的来源。其中，Facebook 在社交媒体新闻来源中排名第一，其次是 YouTube 和 Facebook Messenger。
另外据 BBC 报道，2018年，澳大利亚竞争及消费者委员会（Australian Competition and Consumer Commission，ACCC）就 Facebook 和谷歌对媒体和广告竞争的影响进行调查。这项历时一年多的调查发现，新闻媒体与Facebook、谷歌等数字平台间存在“不平衡的议价能力”。调查报告指出，在2019年，广告商们每投放100澳元，就有53澳元是流向Google，有28澳元是给了Facebook。言外之意是，数字平台“抢走了”媒体的广告利润，使媒体的处境更为艰难，因此建议修改现有的相关法规，以扶持媒体机构。
悉尼大学传播学教授Terry Flew接受媒体采访时表示，澳大利亚政府早在三年前就已经开始对数字平台在内容使用方面进行评估，但作为法案开始进入澳大利亚民众视线，还是在2020年4月，澳大利亚政府委托 ACCC 制定一项强制性的监管法案，以解决澳大利亚媒体机构与数字平台之间“议价能力不平衡”的问题。
这种数字平台与媒体“议价能力”的不平衡，以及数字平台对媒体广告利润的侵蚀，显然是全球性的问题。但相较其他国家，澳大利亚的媒体势力比较集中，有足够的财力和影响力干预政府决策，与数字巨头抗衡。这也是澳大利亚在全球范围内最早推行此类法案的重要原因。
目前，澳大利亚国内主流的商业媒体，基本上由两大集团控制：一家是拥有《悉尼晨锋报》《墨尔本时代报》《澳大利亚金融评论》和Nine电视台的传媒集团Nine，另一家是拥有《澳大利亚人报》《先驱太阳报》等报业、由默多克控制的新闻集团（News Corp）。而这两家传媒集团，目前均已与谷歌签订了内容授权协议。甚至有阴谋论称，政府推动此法案就是传媒财团游说的结果，是为了“巴结”默多克等传媒大亨。
2020年7月，ACCC 公布了《新闻媒体议价法案》草案以及关于草案的系列问答信息，供公众及利益相关方讨论。这份草案引起了较大争议，激起了Facebook、谷歌等平台方的不满。
根据这份草案的条款，Facebook 等社交媒体平台需要告诉澳大利亚媒体，它收集了媒体关注者的哪些个人信息。如果要调整平台算法，且影响到了新闻内容的排名权重，社交媒体平台则需要通知各家媒体。另外，社交媒体应该允许媒体可以关闭新闻内容下面的评论，或者屏蔽特定的用户。Faceboook 还需要和媒体协商，形成一个鼓励原创内容的方案，要让原创内容而非拼贴内容得到更多回报。
其中引起最大争议的，还是草案中直接涉及“钱”的条款——草案要求数字平台和媒体坐到一起，双方议定合适的价格，由数字平台出钱购买媒体内容。该法案于2020年12月9日提交议会，本月17日，澳大利亚众议院通过《新闻媒体议价法案》，直接引发了Facebook与澳大利亚政府持续一周的纠纷与谈判。
巨头反击：付费破坏互联网传统？
自去年《新闻媒体议价法案》草案发布以来，谷歌密切关注立法进展，对草案进行了一系列回应，其总体立场是不反对扶持新闻业，但是法案本身并不可行。在2021年1月31日发布的《回应有关新闻媒体议价法案的主要问题》一文中，谷歌对自身的立场进行了集中阐释。
谷歌表示，Google搜索的工作原理是“链接”到新闻，而不会“使用”或“发布”新闻。法案强迫搜索引擎为新闻网站的链接付费，会破坏Google搜索的工作方式和互联网的基本原理，“从根本上讲，它将破坏为所有人提供免费服务的互联网传统。”
谷歌援引万维网发明者蒂姆·伯纳斯·李（Tim Berners-Lee）的观点称，站点之间自由链接的能力是因特网的基本组成部分，就像用户无需为电子邮件中包含的超链接付费一样，网站和搜索引擎也无需为提供第三方网站的链接而付费。
中央民族大学法学院副教授熊文聪认为，平台为观看新闻内容提供链接服务并不能当然免责，“假设未经许可的新闻作品是由用户提供的，谷歌、Facebook等网络搜索或链接平台通常可以援引避风港规则，但避风港只是不承担损害赔偿责任。而在新闻作品著作权人通知其断开链接时，Facebook或谷歌照样要断开链接。”
在外界多方的压力之下，在与澳大利亚政府磋商后，谷歌的立场开始软化，提出了一个折中的解决方案：通过旗下即将推出的一款新闻产品 News Showcase 向媒体付款，而不是直接向搜索引擎中的链接和摘要向媒体付费。News Showcase 计划在未来三年内，向全球新闻媒体合作伙伴支付10亿美元的授权费。目前，谷歌已经与默多克家族拥有的新闻集团（News Corp）达成了一项为期三年的协议，新闻集团旗下位于美国、英国和澳大利亚的多家媒体将加入谷歌的News Showcase计划中。
相比谷歌，Facebook 对法案的反应更加激烈，反击也更为直接。早在2020年6月，Facebook就表示，不会和澳大利亚新闻机构分享广告收入，并指称这种规定“违反公平竞争原则”。同年8月，Facebook再发声明称，假设该草案成为正式法律，那么Facebook将停止澳大利亚媒体和用户在Facebook和Instagram上分享新闻。
Facebook在声明中反驳了ACCC此前的观点，认为该法案忽视了“媒体和社交平台之间谁才是真正的受益方”，在Facebook看来，媒体才是受益的那方。
Facebook表示，新闻类内容在Facebook整个平台的信息流中占比不大，也并不是他们主要的收入来源。反倒是大量用户通过Facebook上分享的新闻报道链接，跳转到媒体自己的网站上，增加了媒体的订阅者和阅读量，使媒体获益。Facebook 还披露，2020年1至5月间，Facebook为澳大利亚新闻网站引流23亿次点击，这些流量的价值估计达到2亿澳元。
Facebook 妥协背后的全球监管压力
2月17日开始的“新闻封锁”纠纷历时仅一周，Facebook与澳大利亚的和解并不令人感到意外。“Facebook 和谷歌并没有隐藏一个事实，就是他们知道全球都在关注澳大利亚正在发生的事。”澳大利亚财政部长乔什·弗莱登伯格（Josh Frydenberg）此前在接受采访时说道。
澳大利亚之外，加拿大是对《新闻媒体议价法案》跟进最快的国家。2月初，加拿大新闻媒体协会联合该国多家媒体发起“消失的头条”运动，刻意在报纸头版“开天窗”，对 Facebook、谷歌等数字平台攫取绝了媒体的大部分广告收益表示抗议。2月18日，加拿大文化资产部部长史蒂芬·吉尔伯特（Steven Guilbeault）谴责 Facebook 清空澳大利亚媒体主页的举动，并称，Facebook 的举动不会阻止加拿大在今年年初推进立法，促使数字平台为媒体内容付费。
据《财经》E法统计，除澳大利亚和加拿大，Facebook还面临着美国、英国等至少6个国家的类似监管风险。在英国，保守党和工党的不少政客也都敦促澳大利亚政府推进《新闻媒体议价法案》。欧盟目前已经拟定的《数字服务法案》《数字市场法案》等法案，体现了与澳大利亚法案类似的监管思路。
另外，还参杂着来自互联网同行的压力。微软总裁布拉德·史密斯（ Brad Smith） 2021年 2 月在官网发布消息，公开支持澳大利亚的法案。史密斯表示，微软理解媒体产业正面临数字时代的诸多考验，微软“全面支持这一试图解决媒体与平台之间议价能力不均衡的法案”。据 CNN 报道，拥有搜索引擎 Bing 的微软目前正与欧洲的媒体合作，呼吁建立一种澳大利亚式的监管系统，促使数字平台向新闻机构付费。
加拿大新闻媒体（News Media Canada）总裁兼首席执行官约翰·辛兹（John Hinds）在发言中称，澳大利亚政府“正在立法制止 Facebook 和谷歌滥用垄断行为”。美国众议院反托拉斯小组委员会主席大卫·西西林（David Cicilline）在2月17日的推文中也称，Facebook 清空澳大利亚媒体内容的决定是“最终承认垄断力量”。
由此可见，澳大利亚《新闻媒体议价法案》的推出以及多国政府对法案的支持，依旧可以放在反垄断的框架之下来进行审视，只不过Facebook等巨头最终“滥用垄断地位”未遂。Facebook的妥协，很大程度上是出于对全球范围内即将到来的越来越密集的“澳大利亚式”监管风险的考量——这已经不是放弃澳大利亚这一个市场就可以解决的问题了。“从这个事件也可以看出，谷歌和Facebook的垄断地位或霸道行径并不是那么强，照样要尊重当地法律、尊重知识产权。”熊文聪对《财经》E法表示。
美国民主党资深参议员马克·华纳（Mark Warner）20日在接受《悉尼先驱晨报》采访时表示，澳大利亚是“努力应对谷歌和Facebook市场主导地位”的国家之一，Facebook禁止澳大利亚用户分享新闻报道的决定是“不可接受的欺凌手段”，“这表明了世界各国政府为何打击大型科技公司。”
早在2020年7月，美国众议院司法委员会便召开过针对亚马逊、苹果、谷歌、Facebook 四家科技巨头的听证会，事关数字科技、政治生态、经济监管、反垄断等议题。恰巧在 Facebook 清空澳大利亚媒体机构主页的次日，美国众议院能源和商务委员会宣布，将于3月25日举行针对 Facebook、推特、谷歌三家社交网络巨头的线上听证会，将涉及社交网络上的选举舞弊、谣传新冠疫苗信息等问题的讨论。
“虽然（这次法案）是单一国家的事务，但我认为他反映的是一个全球性的问题：新闻的质量成为焦点，因为人们开始担心是否接收到不实信息，担心假新闻，担心记者失业，没有人再生产准确的新闻。这些问题是真实存在的，也是世界各地人们都关心的”，悉尼大学传播学教授Terry Flew在接受媒体采访时说。
强制付费是否具有正当性？
澳大利亚政府始终声称，法案是为了解决“新闻机构与数字巨头间不平等的议价能力”的问题，能力的“不平等”确实存在，但其始终未能有力地阐明“为何应该议价”的这一根本问题，即数字平台为媒体内容付费的合理性——这恰恰是双方矛盾的核心所在，也由此延伸出了对澳大利亚政府破坏“自由市场”的质疑。相应的逻辑是，付费本身具有合理性，法案才具正当性。
此前，谷歌的辩解称，搜索引擎只展示链接，并不发布内容。Facebook的则称，新闻内容由媒体或用户主动发布，并不是平台主动抓取或者发布。
如前文所提到的，根据避风港原则，假设未经许可的新闻作品是由用户提供的，谷歌、Facebook等平台只是不用承担损害赔偿责任，但在新闻作品著作权人通知其断开链接时，Facebook或谷歌照样需要断开链接。然而问题在于，媒体不仅没有足够的动力和理由要求数字平台断开或屏蔽链接去“维权”，事实上还很依赖这些链接，而平台也并非主动抓取并编辑、推荐，这也是此事件的复杂之处。
当下，媒体与社交网络、搜索引擎等数字平台在内容层面形成了紧密的依存关系，早已共融在互联网的信息生态之中，如果说二者存在矛盾和对立，那也是更集中体现在内容之外的广告份额及利润的市场竞争上，而非关于内容本身的版权侵害上，这使得关于数字平台“为链接付费”的合理性争议超出了传统数字版权保护和知识产权纠纷的范畴。否则，各国也无需在现有知识产权保护的体系之外重新立法。
早前，谷歌援引部分 YouTube 创作者的观点来指责法案的逻辑漏洞，认为法律“应该对所有内容创作者负责”，媒体受到法律的特殊待遇是不公平的，“在没有其他类型的创建者获得这种特权的情况下，为什么要为新闻媒体在谷歌平台上的内容支付更多的钱？”
可以视作对这类观点的回应，有用户在讨论区表示，Facebook目前的机制是通过“向用户提供服务”来替代分享收入。从这个角度看，平台向所有用户分享利润并非不合理，只是缺乏有效的机制，“澳洲是一个新的尝试，不一定是最好的机制，但算是一种开端。”也即，法案并非不合理，只是目前不够完善。
这位用户分析，这类立法是一种将网络视为“公共空间”或者“公共资源”的概念转变，过往只将网络平台视为商品自然没有这个问题，但当平台具有公共空间的属性后，这一切自然有转变。“如果网络平台也被视为公共空间，通过平台获得的利益是应该向更多人分享的。”
伦敦城市大学博士候选人Carolina Are在《企业-公共空间：一个解决社交媒体的企业/公共混合性的概念》一文中也提出了类似的概念，这篇文章将社交网络等数字平台称为“企业-公共空间”（corpo-civic space），用来区分单纯的企业（法人）组织和纯粹的公共性组织。作为“第三类空间”的企业-公共空间，主要由私人企业拥有和管理，同时也履行部分公共义务。
这种将数字平台视为“公共资源”和“第三空间”的视角，正是在传统版权保护和知识产权纠纷的逻辑之外，为《新闻媒体议价法案》转移数字平台的部分利润至媒体提供了部分正当性支撑：那些居于市场支配地位，又越来越具有公共属性的社交网络、搜索引擎早已不能单纯当做一家“私企”来看待，而应该履行更多公共义务，比如，协助政府出资扶持机构媒体和优质信息的生产者，来缓解互联网信息环境的恶化。
“不能说一味地袒护社交平台或一味地打压社交平台。”熊文聪表示，“任何制度都是一种利益的平衡，只有把各方利益平衡好了，让市场充分发挥作用，公共利益才能最大化。”
