原标题：美国对缅制裁“成色”几何？展示效果可能大于实际意义
自2月1日缅甸军方突然宣布接管国家权力以来，美国已多次宣布对缅甸军方高官、与军方关联的企业和个人进行制裁。最近的一次在3月10日，美财政部对缅甸国防军总司令敏昂莱的已成年子女昂披颂（Aung Pyae Sone）和钦提莉德蒙（Khin Thiri Thet Mon）实施制裁，将两人持有50%以上的在美资产冻结。
此前，美国总统拜登在2月11日发布行政令，允许官员无限期冻结缅甸政府在纽约联邦储备银行的资金；一天后，美国财政部公布首批针对缅甸军方制裁名单，共计10名缅甸军方高层官员和3家军方关联企业，包括缅军总司令敏昂莱、代理总统敏瑞等人。2月22日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）又宣布制裁2名与缅甸军方有关的个人。3月4日，美国商务部工业与安全局（BIS）将缅甸国防部、内政部、缅甸经济公司和缅甸经济控股有限公司列入实体名单。
面对美国的制裁，缅甸军方态度强硬。联合国缅甸问题特使比尔格纳（Christine Schraner Burgener）3月3日称，“与军方交谈时，我曾警告他们，联合国成员国和安理会可能会采取强力手段，他们回答说，制裁我们已经习惯了，过去的制裁我们也都经受住了。我还警告说，军政府可能会受到孤立，他们回答说，那我们就学着走一条几乎没有朋友的路。”
在此情况下，拜登政府为何还要执意推行制裁？其制裁“成色”到底如何？能够对缅甸局势走向产生影响吗？
展现“价值观外交”的绝佳契机
对上台之初的拜登政府来说，制裁缅甸的目的不仅是向缅军方施压，更是印太战略下向全世界展示“民主价值观”，实施“价值观外交”的绝佳契机。
首先，此次缅甸政局变化与拜登政府的“民主叙事”高度契合。昂山素季1988年遭逮捕后成为了西方世界眼中缅甸民主运动的标志性人物，诸多荣誉加身。尽管她对罗兴亚人等问题的处理受到西方国家谴责，但昂山素季在缅甸民主化进程中的地位无可争议。而缅甸军方从1988年至今多次发动政变，长期软禁昂山素季，在2月6日后民众进行的游行示威中又出现多人死亡事件。双方的鲜明对比构成了“民主”反抗“独裁”的经典叙事，成为美国施加制裁的舆论基础。
同时，对缅甸施加制裁对美国影响较小，能以较低的“成本”鲜明表达自身态度。白宫发表的简报显示，美国已经或正在采取的政策工具包括制裁军方人士、追究相关人员责任、实施贸易限制、冻结缅甸在美资产、同盟友合作、争取国际支持等。这些对美国自身的经济和国际信用影响甚微。即使是美国曾经进口较多的缅甸玉石、特色纺织品等，也有一定替代来源且敏感度不高。
最后，缅甸的地理位置十分重要，当前事件对拜登政府的印太战略既是挑战，也是机遇。2月28日，美国家安全顾问苏利文（Jake Sullivan）发表对缅甸政局的声明，声称美国将“与印太地区和世界各地的盟国和伙伴密切协调，追究暴力肇事者的责任，加强对缅甸人民的支持”。在缅甸问题上，美国希望日本、印度等印太盟友或伙伴能够与美国站在一起，从而在某种程度上显示美国印太战略的“成功”。
制裁对缅甸的影响有限
如今美国的部分制裁措施确实在短期内减少了缅甸军政府的外汇储备和海外资产，但决定缅甸局势的关键是国内双方在民主化问题上的博弈，制裁不会也无法成为改变走向的决定性因素。主要原因如下：
第一，缅甸军政府对制裁有充分的心理预期。美国对军政府的制裁不是第一次，也很可能不是最后一次。历史上，1988年军政府掌权后美国就对缅甸进行了多轮制裁，其时间、力度、范围远超现今。制裁造成的财政和政治压力也是缅甸军方曾多次在民主化问题上摇摆的重要因素。但如今缅甸军方在西方国家的资产并不多，美国针对缅甸资产的直接制裁手段不仅效果有限，而且无法持续使用。
第二，缅甸与西方国家的贸易相对较少，制裁不会对缅甸的进出口造成根本性影响。事实上，缅甸和中国、其他东盟国家以及印度都有着密切的经济往来。根据缅甸商务部的信息，2019－2020财年上半年，中缅贸易额占缅贸易总额超过33%，之后是泰国13.6%，新加坡9.7%，日本5.3%，印度4%，其他国家共计34.3%。随着西方制裁的逐步加码，缅甸政府在经济问题将更可能偏好以东盟为代表的区域合作模式和与非西方国家的双边合作模式。
第三，现阶段东盟和中、俄、印等国反对采取制裁措施，对冲了西方国家导致的缅外部环境恶化。从大国角度看，中、俄的立场虽与西方国家形成矛盾，但中俄联合国安理会常任理事国的身份从制度上切实保证了安理会不会过度介入缅甸局势。印度在缅甸有广泛的经济利益，但又与美国保持良好的关系，因此其立场仍有待观察。东盟成为了缓和缅国内局势，寻求解决方案的最佳调解者。缅甸局势突变后，印尼外长迅速展开穿梭外交，并在3月2日就缅甸局势召开东盟外长特别会议，希望以柔性的“东盟方式”为缓和缅甸国内局势寻找出路。尽管不同东盟国家间对缅甸政局的具体态度有所不同，但它们均表现出对缅甸主权和独立性的充分尊重，也努力在印尼的协调下以东盟一个声音发表意见。
然而，制裁从来就不是美国影响他国政局的唯一手段。2月12日，美国国际开发署就发表声明，将原本划拨给缅甸政府的4240万美元援助转移给“民间社会”以支持抗议行动。3月1日，美国驻联合国大使琳达·托马斯·格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）也在联合国会议上表示，希望利用美国3月担任安理会主席的机会，推动更多关于缅甸问题的“激烈讨论”。可以预料的是，美国将通过各种政治、外交甚至是情报工具持续介入缅甸局势。短期内，缅国内将呈现出积重难返的局面。
3月10日，联合国安理会发表声明，在谴责暴力行为的同时重申对东盟有关主张的支持。从根本上看，缅甸国内发生的政局变化最终要由缅甸人民做出选择。在此情况下，美国真正应该做的，是保持大国间协调，发挥东盟在地区局势的中心作用，为缅国内双方争取一个稳定、温和的外部环境。
（张启平，上海社会科学院国际问题研究所研究生）
