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此类案件可能会为如何开放和利用公共数据，提供一个司法样本。
文｜樊瑞编辑｜郭丽琴
来源：财经E法
近期，号称中国首例“公共数据”领域的反垄断案件，瞄准了二手车市场交易的基础—车险信息。
2022年6月17日，从事二手车交易的上海彧菡汽车科技有限公司(下称“彧菡汽车”)，向北京与车行信息技术有限公司(下称“与车行”）提起车险公共数据的反垄断诉讼，认为其构成滥用市场支配地位。8月8日，北京知识产权法院以“滥用市场支配地位纠纷一案”为案由，立案受理该案件。截至发稿前，该案的开庭时间尚未确定。
与车行是中国汽车流通协会官方二手车历史信息查询平台“CADA柠檬查”的运营者。彧菡汽车认为，与车行利用其能便捷获取全国车险信息平台公共数据而形成的垄断地位，对包括彧菡汽车在内的数据需求方查询数据收取不公平高价，对非中国汽车流通协会会员实施歧视待遇。具体而言，同样一份车辆历史报告，对中国汽车流通协会会员收取28元，对非中国汽车流通协会会员的其他合法二手车经营主体则收32元。
彧菡汽车的代理律师王琼飞对财经E法表示，案件的核心在于柠檬查使用的是公共数据。与车行向财经E法确认，该公司在2022 年9月9日收到了彧菡汽车的起诉材料与北京知识产权法院出具的应诉通知，目前正在准备应诉，但未对案件本身置评。
本案给予公众的启示是，该如何界定 “公共数据”。在此基础上，按照《反垄断法》的框架分析相关方是否具有滥用市场支配地位的垄断行为，需界定相关市场，并确定其在相关市场上是否具有支配地位，进而认定其是否构成滥用，且是否具有正当合理的理由；最后，还需分析其行为是否具有排除限制竞争的竞争效果。
国务院反垄断委员会专家咨询组成员、浙江理工大学法政学院院长王健对财经E法表示，这起案件的一个重要价值在于，或许会为业内如何处理公共数据的开放和利用，并避免构成滥用，提供一个司法样本。
中国社会科学院法学研究所经济法室主任、研究员席月民在《推进公共数据开放共享的立法进路》一文中建议，面对当前数字经济和数字法治政府发展中“先地方、后中央”立法进路中的“地方主导”问题，需要及时制定统一的《公共数据开放共享条例》。
北京知识产权法院的立案通知01
要点一：什么是公共数据？
在二手车交易中，历史车况信息是交易的基础，其中车险信息又是车况信息的核心。
王琼飞对财经E法表示，公共数据的开放和流动，在定价机制上应当是成本价或者微利，在开放对象上应当是非歧视性的，这关乎每个人的数据权利。“我们代理原告，同时也是代表了千千万万的公共数据需求方”。他表示，期待法院能对公共数据的合理利用，通过司法判例划出规则。
因此，本案的核心，便是柠檬查服务中所涉的车险信息是否属于公共数据？如果属于，又该如何定价使用？
王琼飞对财经E法表示，市场上确实存在不少提供类似查询的服务商，但无论从数据的广度和深度，还是数据的获取成本的维度来看，这些服务商都无法替代柠檬查。
原因在于，柠檬查的数据直接来源于全国车险信息平台这一公共数据平台，而其它平台的数据大多是通过与保险公司等市场主体进行商业化合作来获得。
柠檬查官网介绍，该平台主要提供全面、实时的的车辆历史信息服务。作为柠檬查的运营方，与车行的工商注册信息显示，其是国内首个汽车售后服务质量实时监测分析的互联网数据平台。工商信息还显示，2020年，在中国汽车流通协会的指导和支持下，与车行设计开发了CADA柠檬查平台，为全国的二手车企业提供二手车历史信息查询等服务内容，为促进二手车便利交易和诚信体系构建提供支持。
彧菡汽车在诉状中称，该公司作为众多合法二手车经营者之一，在政府部门监管要求下及二手车消费者需求下，查询二手车车险数据是促成二手车成交的必要步骤之一。
柠檬查的官网信息对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可对财经E法表示，公共数据应该向社会开放，采取“公平”“透明”“合理”“无歧视”的原则向外界提供服务，同时应采取成本定价法。
许可表示，目前对公共数据定义的扩张，需要“非常谨慎”。因为从法律上来说，目前对公共数据尚无全国性的定义，北京地区目前也没有相应的规定。
在许可看来，认定是否属于公共数据，需要看平台是否得到权威部门的授权，允许其行使搜集行业数据的公共管理职能。但根据目前信息，尚无法判决中国汽车流通协会是否获得授权。
此外，许可认为，在对公共数据进行使用的时候，应该通过招投标的方式来遴选第三方，设定透明的收费标准。
目前，涉及公共数据开发利用的相关规制仅见于地方性法规，全国性规制尚属空白。
《浙江省公共数据条例》（下称《条例》）于2022年3月1日正式施行，这是全国首部公共数据地方性法规。
其中明确了公共数据的定义。《条例》称，公共数据是指本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位(以下统称公共管理和服务机构)，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。根据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙江管理机构提供的数据，属于本条例所称公共数据。
此外，《条例》拓展了公共数据的范围，确立了公共数据的发展管理规则。其中,《条例》第三十条表明了五种情形下，公共数据是禁止开放的。包括（一）开放后危及或者可能危及国家安全的；（二）开放后可能损害公共利益的；（三）涉及个人信息、商业秘密或者保密商务信息的；（四）数据获取协议约定不得开放的；（五）法律、法规规定不得开放的。
王健进一步分析指出，整体上，《浙江省公共数据条例》认为对公共数据要以开放为主，但也强调对数据本身要做分类分级。具体来说，对于开放属性强的公共数据可以无条件开放，对于一些涉及到到国家安全和公共利益等的数据则被禁止开放。
王健建议，由于运营数据会产生成本，可考虑引入市场机制。即在产生和搜集了公共数据之后，可在遵循“公开”“公平”“便民”和“开放”等原则下，授权其他主体进行运营。
“政府也可以做自己的公平数据平台，但需更多考虑其公益属性。”王健指出。
对于其他市场主体，授权获得公共数据后，经过再加工，形成数据的衍生品，对于加工后的数据收取合理的费用，王健认为应当给予支持。
中国社会科学院大学法学院副教授韩伟从竞争角度进行数据流动的解读，他指出，竞争机制对不同数据类型的作用机理存在差异。比如日本公正交易委员会2017年发布的《数据与竞争政策调研报告》便突出了个人数据、工业数据以及公共数据这三种数据类型的区分。
较之工业数据和个人数据，促进公共数据的开放共享应是推动数据要素流转的主战场。在公共数据流通领域，韩伟认为首先需要关注行政垄断问题。但公共管理与服务职能，以及特定数据集之间的关联程度在个案中可能不易判断，需要深入分析。
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要点二：相关市场如何界定？
在彧菡汽车的诉状中，将相关市场确定为中国大陆地区的二手车车险数据线上查询服务。
根据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》第四和五条，在市场竞争中对经营者行为构成直接和有效竞争约束的，是市场里存在需求者认为具有较强替代关系的商品或能够提供这些商品的地域。因此，界定相关市场须进行需求替代分析。
彧菡汽车认为，因二手车交易市场位于中国大陆地域内，且二手车车险数据在中国大陆地域内，故相关地域市场是中国大陆市场。
王健告诉财经E法，二手车市场区域性特点明显，因此所涉数据具有很强的区域性，“柠檬查提供的是全国的二手车查询信息，全国的数据能否替代地方数据，需要进一步进行研究”。他还指出，柠檬查从2020年开始运营，这个新兴市场能否独立构成一个相关市场，需要检验。关键在于，与临近市场是否有替代性？如果没有，就是一个独立的相关市场。
王健认为，目前来看，需要更多的信息才能判定此案所涉及的相关市场到底是一个全国性还是区域性的市场，是否还有其他的市场可替代，从而构成一个相关的市场，“现有的材料很难让人判断这个相关市场是否准确。”王健说。
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要点三：是否具有市场支配地位？
彧菡汽车的诉状认为，与车行在本案相关市场内具有市场支配地位。并从四个角度来论证，包括：数据直接来源于公共数据平台、迅速增长的市场份额、其他经营者进入市场的难度，以及二手车经营者对柠檬查的依赖程度。
从数据来源上，诉状认为，与车行作为柠檬查车险数据查询服务提供者，由于其数据直接来源公共数据平台，故其天然在数据的数量和质量上具有其他竞争者所不具有的优势，形成事实上的垄断地位，即市场支配地位。
此外，诉状还指出，二手车销售咨询量巨大，从咨询到销售转化过程中查询车辆车险数据的频次很高。诉状援引数据称，2021年8月，柠檬查上线短短8个多月，已有3000多家汽车经销商集团、二手车交易市场、二手车经销商和4S店与柠檬查正式签约，月查询量达4.2万余次。2021年9月19日，柠檬查正式发布全新版本的《车辆历史报告》。2021年11月，上线不到一年时间，已有7000多家汽车经销商集团、二手车交易市场、二手车经销商和4S店签约使用柠檬查，且上述数据仍在不断刷新中，远超处于同一相关市场中的其他企业。
诉状称，在一个竞争格局日渐稳定的线上二手车车险数据查询市场，柠檬查存在强大的网络效应和的锁定效应，其他经营者难以进入相关市场。从满足二手车消费者对交易车辆历史信息详细了解的需求，二手车经营者仅能从柠檬查获取符合需求的二手车历史信息报告。
但有接近与车行的人士告诉财经E法，他们并不认为自己在二手车交易市场占据市场支配地位。这位人士称，2021年中国二手车交易量接近1800万辆，但是柠檬查总体查询量仅为30万次，“查询的次数远小于交易的次数，与车行怎么会有市场支配地位？”该人士说。
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要点四：如何判定是否构成
滥用市场支配地位？
彧菡汽车在诉状中认为，与车行利用其在车险公共数据领域的垄断地位，实施了不公平高价行为，对非中国汽车流通协会会员实施差别待遇行为。
诉讼称，公共数据不应当被用来牟取暴利。即便进行市场化，也应当是扣除成本之后的微利。与车行的数据直接来源于全国车险信息平台，而全国车险信息平台属于全国性的行业公共数据平台，其运营成本已经由国家财政覆盖，按照公共数据开放的原则，其应当免费或者象征性收取极低费用而对外开放。
诉状还称，由柠檬查提供的相同车辆历史报告，却针对不同的车辆查询主体实施差别定价。即对中国汽车流通协会会员收取28元／份报告，针对非中国汽车流通协会会员的其他合法二手车经营主体，收取32元／份报告。
浙江杭州某二手车市场店主胡欢（化名）告诉财经E法，当地市场上查询历史二手车交易信息，根据车辆品牌不同，每次查询价格是15元至25元不等。
王琼飞认为，柠檬查应当公布其成本和定价原因。
王健分析指出，根据目前信息，无法判定其不公平定价是否具有合理理由，“现在无法判定，柠檬查从公共数据平台获得数据后，使用的是原始数据，还是进行了二次加工处理。”王健认为，如果做过一些加工整理、技术处理，收取费用是具有合理之处的。
王健进一步指出，从目前信息来看，此案中包括对相关市场、市场支配地位、滥用行为，以及是否具有排除、限制竞争效果等的各个环节，并不周严，可能还会面临一系列的争议和挑战。
但王健表示，这起案件本身具有一定价值，“可能提供一个范例，公共数据的开放和利用到底应该怎么做，在何种情况下可能构成滥用。”
