2021国家账本：收支矛盾如何解？约44万亿元怎么花？

来源：第一财经

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导读：今年财政政策更加务实。

作者 | 第一财经陈益刊

高分热播剧《山海情》以“苦瘠甲天下”宁夏西海固为背景，讲述的是这里的群众摆脱贫困的故事。剧中乡村教师“蹲在地上，拿树枝来教学生识字”的场景令人动容。

如今在中央和地方政府的努力下，西海固乡村学校不仅全部结束了火炉取暖、土操场上体育课的历史，还校校接通了宽带网、班班配备了数字化教学设备。

对于国之大计的基础教育，中央财政持续投入不遗余力。

今年是“十四五”（2021-2025）开局之年，全面建设社会主义现代化国家新征程也随之开启，政府要干的事情很多，而这离不开财政资金支撑。

3月10日，全国人大代表小组会议将审议关于年度预算等四个决议草案。而2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告（下称“预算报告”）已经对外公开，国家账本备受关注。

根据预算报告，剔除重复计算部分，政府“四本账”财政总支出约为44万亿元。由于实际可用财力总量增幅较低，而刚性支出增长压力不减，预算报告指出，今年财政收支形势十分严峻，预算平衡难度进一步加大。那么，今年财政收支矛盾如何破解？财政政策有何特点？约44万亿元财政总支出花在哪儿？

举债、动存量、过紧日子促收支平衡

政府收支预算有“四本账”，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

目前财政收入主要以前两本账为主，为了保持对疫后经济必要的支持，今年财政政策仍要保持一定的支出规模，而收入有限，为了保持收支平衡，政府采取适度举债、调入资金及使用结转结余资金、削减不必要支出来解决。

由于今年中国经济将逐步恢复常态，预计经济增速在6%以上，一般公共预算收入也将告别去年的下滑，呈现恢复性增长。预算报告显示，今年全国一般公共预算收入预计19.77万亿元，同比增长8.1%。而为了保持一定支出强度，今年全国一般公共预算支出约25万亿元，同比增长1.8%。收支缺口十分明显。

为了弥补一般公共预算收支缺口，政府从国有资本经营预算等调入一定资金，并盘活财政存量资金，使用结转结余资金，两者累计约1.68万亿元。剩余的资金缺口则由发行3.57万亿元政府债券来弥补。

同样在政府性基金账本，通过发行3.65万亿元地方政府专项债券来弥补收支缺口。

因此，今年地方政府举债总规模达到7.22万亿元，比去年减少了1.2万亿元，这主要体现在今年不再发行抗疫特别国债，而赤字规模和地方政府专项债规模比去年略有降低。

财政部部长刘昆日前接受采访时表示，今年财政政策更加强调可持续性，其中体现在预算安排上的特点，是保持基本稳定，不急转弯，并与今后年份财政政策做好衔接，留出空间。

中国政法大学施正文教授对第一财经分析，疫后经济稳步恢复，因此积极财政政策刺激力度应有所降低，向着常态化方向转变。政府举债规模下降，体现了政府不搞“大水漫灌”式强刺激，着眼长远，行稳致远。不过疫后企业仍比较艰难，财政支持政策不能搞急转弯，这从财政支出保持一定增长中也能体现。因此今年积极财政政策既考虑当下又兼顾长远，平衡好稳增长和防风险，务实可行。

粤开证券研究院副院长罗志恒告诉第一财经，今年赤字和地方政府专项债券规模下降，立足现实需要，有利于财政可持续性。与此同时赤字、专项债仍有较大规模，财政政策仍是积极的。今年财政政策更加务实，因时因势而动，既顺应经济形势需要，又不搞大水漫灌，侧重高质量发展。

为了缓解收支矛盾，将更多的资金投向基层和民生，今年各级政府依然坚持过紧日子，大力压减一般性支出和非急需非刚性支出。

根据预算报告，今年中央本级支出约3.5万亿元，同比下降0.2%。其中一般公共服务支出同比下降14.1%。这是中央本级支出连续第二年负增长。

中央将压减的财政资金，主要通过对地方转移支付来支持基层财政落实教育、养老、医保等领域政策，增强困难地区财政保障能力，促进基本公共服务均等化。

中国财政科学研究院研究员王泽彩告诉第一财经，中央本级支出连续两年负增长为改革开放以来未曾有过，落实了政府过紧日子要求。与此同时中央扩大对地方转移支付规模，真正实现中央过“紧日子”，地方过“稳日子”。

财政资金重点投向民生等领域

根据预算报告，剔除重复计算部分，政府“四本账”财政总支出约为44万亿元，相比上一年有所增长。市场十分关心，这笔巨额财政资金花在哪？

“四本账”中，全国一般公共预算支出约25万亿元，占比过半。多位财税专家告诉第一财经，财政支出取之于民用之于民，从今年预算报告来看，财政资金依然首要投向民生领域，这体现在教育、社保、就业等方面支出仍保持一定强度。

罗志恒表示，从预算报告财政支出的各项重点任务看，主要集中于稳定经济（扩大内需）、科技创新、保民生、保基层财政运转、化解风险、污染防治和乡村振兴，均指向新发展格局。

根据预算报告，今年将促进教育高质量发展。其中学生资助补助经费安排660亿元，增长16.3%。城乡义务教育补助经费安排1770亿元，增长4.3%，巩固完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。中央财政在增加对地方转移支付的同时，督促地方加大教育投入，落实国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%的要求。

今年社会保障水平进一步提高，继续提高退休人员基本养老金。强化公共卫生投入，其中居民医保人均财政补助标准增加30元，达到每人每年580元。基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高5元，达到每人每年79元。

另外，交通、市政、新基建等重大工程项目依然是今年财政资金重点投向领域。

比如，今年3.65万亿元地方政府专项债券，依然重点投向铁路、收费公路等交通基础设施，农林水利，市政和产业园区等重大基础设施项目建设。资金重点向京津冀协同发展、“一带一路”建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区和海南自贸港建设等国家重大区域发展战略倾斜。

今年财政资金也重点推动创新发展和产业升级。比如，今年加大基础研究投入，中央本级基础研究支出增长10.6%，重点用于国家自然科学基金，以及支持基础研究领域科研院所、科技创新基地、科研人才等。

另外，财政资金还重点支持乡村振兴、污染防治和生态建设等领域。比如，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（原中央财政专项扶贫资金）安排1561亿元，增加100亿元，重点向巩固拓展脱贫攻坚成果任务重、乡村振兴底子差的地区倾斜。

罗志恒表示，今年实施扩大内需战略，通过中央基建投资、地方政府债券投资重点投向补短板、强弱项的“两新一重”领域；同时，通过乡村振兴、农业农村现代化、保民生改善人民生活水平，有利于缩小收入分配差距，激发消费潜力，构建内需体系。

“财政规模和支出方向的调整，反映了财政在紧平衡时更聚焦国家重大战略的财力保障，既发挥财政逆周期调节的总量调节功能，更发挥结构性改革的作用。”罗志恒说。