原标题：区域功能科学定位是重要前提 来源：经济日报
区域功能科学定位是重要前提
——探索京津冀高质量协同发展有效路径(上)
本期嘉宾
国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长 肖金成
河北经贸大学副校长 武义青
首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长 叶堂林
主持人
经济日报社编委、中国经济趋势研究院院长 孙世芳
自2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，三省市发展掀开了新的历史篇章。经过多年建设，京津冀协同发展取得显著成效，《京津冀协同发展规划纲要》确定的到2020年的目标任务已顺利完成。
“十四五”规划和2035年远景目标纲要对京津冀协同发展提出了新的目标和要求。加快推动京津冀协同发展，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。“十四五”时期是发展战略承上启下的关键阶段，既要巩固成果，又要为完成远期建设目标打下坚实基础。本期智库圆桌邀请本领域专家聚焦京津冀协同发展中的痛点、难点问题，探求高质量协同发展的有效路径。
形成辐射北方地区经济发展新动力源
主持人：在南北经济差距有所扩大的大背景下，京津冀协同发展被寄予厚望。新发展格局下，京津冀在全国发展大局中发挥着怎样的作用？京津冀协同发展面临哪些新问题？
武义青：南北经济差距成为新阶段我国区域经济发展值得关注的突出问题。近年来，长三角、珠三角等地区的发展速度总体上快于京津冀地区，京津冀三地的GDP占全国比重从2014年的10.4%下降至2020年的8.5%。
在这样的大背景下，迫切需要推动京津冀协同发展迈上新台阶，培育世界级城市群，形成辐射、带动我国北方地区经济高质量发展的新动力源，缩小南北经济发展差距，实现区域协调发展。
2021年是“十四五”规划开局之年，也是京津冀协同发展中期目标和远期目标的交汇转换之年。京津冀协同发展从“谋思路、打基础、寻突破”的基础阶段转向“滚石上山、攻坚克难、爬坡过坎”的关键阶段，要通过高标准建设北京非首都功能疏解集中承载地、培育跨区域产业链集群、构建协同创新共同体、推进基本公共服务均等化、开展制度创新试验等方式，不断推进协同发展走深、走细、走实，并积累形成可在全国其他地区复制推广的典型经验模式和制度创新成果，为“十四五”时期我国区域经济高质量发展提供示范引领。
肖金成：当前，经济落差大、产业结构偏重、核心城市辐射功能不强，资源环境约束趋紧、一体化程度不高是制约京津冀高质量发展的症结所在。
具体来看，空间结构有待优化。京津冀内部城镇等级存在断层，大城市过大、小城镇过小、中等城市发育不良，不利于实现产业转移和构建完整产业链，河北与京津两地在发展上有些脱节，区域差距持续扩大。
核心城市辐射功能不强。2010年至2019年，河北省GDP在京津冀GDP占比呈下降态势，11市中只有廊坊市这一比例呈上升趋势，上升幅度也很有限。
生态环境问题依然严峻。钢铁、能源、化工、建材产业是河北省的支柱产业，对空气质量有一定影响。多年来，河北张家口、承德等地区为京津提供了丰富的水源，但补偿机制没有建立，跨行政区的生态环境协同治理和管控需要加强。
交通运输体系有待完善。仅建成京津和津保两条城际铁路，京石、京唐、京衡等城际铁路尚未建成；天津港、唐山港、秦皇岛港、黄骅港不仅相距很近，定位都是向综合性港口发展，功能趋同，合作分工较少。
以上这些问题，对京津冀高质量协同发展十分不利，这些痛点难点问题，需要各方共同努力，下大功夫才能有效解决。
有序疏解北京非首都功能是关键环节
主持人：推动京津冀协同发展要始终抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”。目前进展如何？如何进一步解决被疏解对象动力不足以及疏解承接地吸引力、承载力不足的问题？
叶堂林：近年来，北京非首都功能疏解取得重大进展。一是非首都功能增量得到严控、存量得到疏解。依据北京市发改委发布的信息，2017年至2020年，北京累计疏解退出一般制造业企业1819家、治理散乱污企业7179家、疏解提升区域性市场和物流中心632个。另据研究表明，与2014年相比，2020年北京在营企业注册资本占三地资本总额的74%，下降了9.6个百分点。二是产业疏解成效显著，传统产业地位有所下降。2020年北京批发和零售业在营企业注册资本较2014年只增长了54.6%，低于天津72.4个百分点，低于河北73.1个百分点；2010年至2019年北京高技术制造业企业从2402户减少至2299户。三是功能疏解为首都“高精尖”经济发展创造了空间，经济结构和人口规模得到调整优化。科技、信息、文化等领域“高精尖”产业新设市场主体占比从2013年的41%上升至2020年的60%。
“十四五”时期，要进一步采取措施提升被疏解对象动力并增强疏解承接地的吸引力。
要完善区域协同创新机制，积极引导北京优质创新资源向外辐射扩散，以创新扩散驱动功能疏解。完善市场机制促进创新要素自由流动和布局优化；积极引导北京优质创新资源向外辐射扩散；构建技术交易平台助力创新成果在津冀产业化。
要完善协同机制，构建区域利益共同体，提升非首都功能疏解动力。一是依照功能分区建立差异化的政绩考核机制。二是探索新的跨行政区投融资机制。
要引导京津优质公共服务资源向周边布局，提升河北非首都功能承载力。完善京津与河北教育合作机制，促进优质教育资源向重点承接地、产业合作区转移；选择一批京津优质医疗机构，在河北医疗资源薄弱的产业集中承载地设立区域医疗中心，缩小三地间医疗服务落差；建立公共服务互惠机制，推进区域内医学检验互认、教育资源合作、社保体系衔接，推动实现基本公共服务均等化；建立高层次的医疗、教育和科技人才弹性共享机制，推动三地人才在医疗和科技领域的重大疑难问题方面联合攻关。
未来，雄安新区在提升承载力方面，应重点从以下几个方面发力。首先，应加快提升公共服务水平，努力打造“雄安服务”品牌，争创全国一流的公共服务，为承接北京非首都功能疏解和大规模开发建设提供高质量服务保障。其次，梳理区域内产业优惠政策，积极争取这些优势政策在新区内交叉覆盖、叠加发力，对标深圳、上海等在产业政策上的差距，如企业落地服务政策、企业高管及高端人才个税返还政策、互联网金融支付牌照发放等，通过优势政策互动共享，打造区域产业政策高地。最后，对标国际先进标准及规则，逐步建立与国际投资和贸易规则相适应的制度体系，深入推动投资便利化、贸易自由化，打造全球企业投资首选地和最佳发展地。
武义青：有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的关键环节和重中之重。7年来，京津冀三地始终以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”和重要抓手，明确疏解对象、疏解原则、疏解方法和疏解方式，确立“2+4+46”个产业承接平台，北京非首都功能疏解成效显著，北京“大城市病”得到明显缓解。
与此同时，北京非首都功能疏解也存在公共服务和行政功能疏解进展缓慢、产业承接平台过多过散且同质化竞争严重、疏解对象内生动力不足、承接地吸引力和承载力不强等一系列亟待解决的突出问题。因此，北京产业功能疏解思路要从“北京减量—津冀承接”向“北京低端产业升级转移—高端产业异地扩张—津冀精准有序集中承接”转变，公共服务和行政功能要从“政府主导—行政命令”向“政府因势利导—分类施策—增强内生动力”转变。要建立“三地四方”合作机制，通过政府和市场协同发力，汇聚起疏解地的推力、承接地的拉力、疏解对象的动力和相关部门的助力，形成疏解合力，确保疏解对象“转得出、留得住、发展得好”。
雄安新区作为北京非首都功能疏解的集中承载地，已经从高起点规划转向高标准建设和高质量发展的新阶段。目前，北京援建的“三校一院”交钥匙项目进展顺利，中关村企业在雄安设立分支机构142家，首批入驻雄安市民服务中心的高端高新企业中90%来自北京。同时，雄安新区在承接北京非首都功能时也存在公共服务落差大、产业配套不完善、科技创新能力不足、疏解功能与承接需求错位、承接吸引力不够强等现实困境，需要更好发挥政府作用实现精准有序承接。
立足区域功能定位发挥各自比较优势
主持人：协同发展涉及资源配置、区域分工、利益格局的战略性调整，各区域功能科学定位是推动京津冀协同发展的重要前提和基本遵循。当前，三省市距离定位还有哪些差距？应当如何推进？
叶堂林：京津冀总体发展目标是打造以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。北京定位是“四个中心”(全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心)，天津是“一基地三区”(全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区)，河北是“三区一基地”(全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区)。
现在京津冀三地都在努力实现其功能定位，但与最终目标仍有很大的差距。比如首都“大城市病”突出问题还没有得到根本缓解，京津冀地区没有形成生态环境质量改善、产业联动发展和公共服务共建共享的有效机制等。
武义青：7年来，京津冀三地紧紧围绕区域整体功能定位和各自功能定位，坚持“一张图”规划、“一盘棋”建设和“一体化”发展，初步形成功能互补、产业分工、空间优化、互利共赢的区域经济布局。但与此同时，三省市距离功能定位仍有不小差距。以河北为例，由于历史原因和传统产业发展的路径依赖，河北产业结构以重工业为主，推进产业转型、改善生态环境叠加新冠肺炎疫情影响，对经济增速和财政收入造成一定程度的影响，对“三区一基地”建设形成挑战。
未来，京津冀三地一方面要立足各自功能定位，发挥各自比较优势，走出一条合理分工、优化发展的新路，实现基础设施互联互通、产业发展互补互促、资源要素对接对流、公共服务共建共享和生态环境联防联控。另一方面，要把北京的“减量发展”和“辐射带动”结合起来，在区域整体层面形成“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。
统筹谋划整体布局实现一体化发展
主持人：当前，京津冀协同发展工作重心由交通、产业、生态3个率先突破，正在向区域产业链集群、公共服务、协同创新、体制机制等方面一体化转变。如何进一步破除区域资源流动障碍？
武义青：京津冀地区行政配置资源的特征明显，国有企业占比较高，市场配置资源的决定性作用尚未得到充分发挥。北京作为首都和直辖市，集聚了大量行政功能和优质公共服务资源，对周边地区的人才、劳动力、资本、技术等要素形成明显的“虹吸效应”。同长三角、珠三角地区相比，京津冀统一的商品和要素市场建设相对滞后，市场一体化水平相对较低。
随着京津冀协同发展向纵深推进，需要进一步打破行政干预带来的市场分割和地方保护，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，破除制约要素自由流动和资源优化配置的体制机制障碍，形成区域统一开放、竞争有序的商品和要素市场。对于人才流动，既要制定鼓励人才跨地区、跨行业、跨部门自由有序流动的政策措施，也要防范京津对河北人才的“虹吸效应”，在户籍制度、高考政策、社会保障等方面出台一揽子配套政策，切实增强河北对高端创新人才的吸引力。要在高等教育、科技创新、产业发展等领域实行统筹谋划、整体布局和一体化发展，促进教育链、人才链与创新链、产业链、市场链、政策链无缝对接，实现到2030年“京津冀区域一体化格局基本形成”的远期目标。
叶堂林：进一步破除京津冀区域资源流动障碍，应着重从以下几个方面发力。
一是构建网络化综合交通运输体系，疏通区域内资源要素的流动渠道。在交通路网建设规划方面，依托现有的京、津、石、保、唐等中心节点城市和三条主轴的交通骨架，重点增加北京新机场、雄安新区、张家口、冀中南地区的交通枢纽站建设。
在交通拥堵治理方面，将小型智能轨道交通融入现有的交通运输体系，依托大数据和卫星遥感技术，构建区域交通路网协同治理平台，实现一体化应急联动，提升三地间的交通协同治理水平。
二是构建区域内全产业链体系，以产业协同助推资源要素流动。建议科学制定基于产业链分工的产业协同发展专项规划；完善政府间产业协作联动机制；优化企业结构，营造良好的区域产业生态。
三是构建基于自然资源产权化的跨区域生态补偿机制，推动资源要素向生态涵养区流动。
一方面，在明确自然资源产权化基础上，研究生态资源的生态价值，在京津冀地区率先实施生态资源有偿使用。
另一方面，借助冬奥会等重大契机，明确各级政府的补偿边界、资金分成及分工，加快完善京津冀三地政府间横向财政转移支付制度。
四是构建跨区域协同创新共同体，推动人才、技术等关键要素流动。完善政府层面的资金联合投入机制；完善三地科技政策对接机制；围绕重点产业链布局创新链。
五是构建多元化公共服务供给模式，以公共服务均等化促进资源要素流动。合理划分中央和地方政府在公共服务配置中的权责；构建公共服务多元供给主体合作机制；形成区域性公共服务多元主体协作治理的常态化保障机制。
肖金成：为推动京津冀高质量协同发展，提以下建议：
构建产业协作平台，推动产业转移对接。京津冀与周边地区应积极构建产业合作平台，推进产业转移承接。一是鼓励毗邻城市成立园区合作联盟，建立常态化协作联动机制，共享项目信息，共同举办招商推介活动，打造双向承接产业转移平台，以联合出资、项目合作、资源互补、技术支持等多种方式共建跨区域产业园区；二是加强对区域整体产业发展的引导，支持各地优势产业加快发展，以都市为核心建立产业链上下游联动机制，不断深化各城市产业分工合作，明确产业转移与承接的重点领域、适宜地区和操作路径；三是充分发挥行业协会、商会的桥梁和纽带作用，沟通信息，协助企业开辟合作渠道。
同时，鼓励各地区探索多元合作方式。一是完善各市利益分配机制，产业项目收益由合作各方分享，探索建设项目税收分配办法。二是探索建立跨地区基础设施、公共服务和生态环境建设项目成本分担机制。建立区域合作基金，用于公共事务支出，可根据各市GDP或财政收入的一定比例缴纳，市长联席会议决定支出事项。三是充分发挥行业协会在产业发展中的积极作用，形成跨地区行业联盟，共同制定行业发展规划和市场规则，探索各类市场资源的对接和整合。
——探索京津冀高质量协同发展有效路径(上)
