欧盟新一轮的碳市场和碳关税立法，重点是欧盟内部的工业减排，而非对外征收碳关税
文 | 秦炎
虽然过程多磨，欧洲议会终于在6月22号以多数票通过了碳市场和碳关税改革提案，形成了统一立场，Fit for 55(减碳55%提案)气候计划的立法过程将进入下一阶段。议会终于得偿所愿，在欧洲委员会的立法草案上进一步提高了减碳力度和实施了更严格的碳关税CBAM（碳边境调节机制）规则。
此前一度被否的碳市场改革方案在修订后获得通过，关键减排目标为2030年相比2005年温室气体排放减少63%，高于此前欧盟委员会提出的减排61%的目标，但低于上次投票时反对方提出的减排67%的目标。在关键的削减工业领域免费碳配额节奏上，新方案更加激进，从2027年起逐步削减，至2032年完全削减为0，较此前方案提前两年，这也是此次碳市场方案能通过的关键妥协。此外，方案还在海运、商业运输、商业建筑领域碳排放纳入碳市场等方面也做出了修改。
而欧盟的碳边境调节机制（CBAM），也就是俗称的“碳关税”，其变化尤其受中国业界关注，此次通过的方案也有新的变化，其覆盖范围有所增加，并将纳入间接碳排放。
欧盟提出CBAM的主要目的是用其来替代现有的碳泄露保护措施，然后对欧洲内的工业逐步削减免费碳配额来激励减排，而非对外收税。而议会提案中的纳入间接排放，将取代现有的间接碳价补贴机制，所以可以预料欧洲工业将会继续反对CBAM的实施，继续游说。
根据欧盟的立法流程，欧盟委员会（European Commission）先起草立法建议书，即2021年7月欧盟委员会提出的 Fit for 55 一揽子方案。其后欧洲议会（European Parliament）在建议书基础上通过修正案形成立法草案“一读”（first reading）文本，即本次投票通过的草案。接下来议会将与欧盟理事会（European Council）和欧盟委员会开始三方协商，欧盟理事会由成员国政府部长组成。如果还有修改意见，将会进入“二读”甚至“三读”的流程。
欧盟立法过程。来源：欧盟委员会欧盟排放交易系统手册在目前欧盟能源安全面临重大威胁的现实背景之下，欧洲各国优先应对能源困局和保护经济工业，很可能在接下来的三方协商中削弱议会的激进提案，实现平稳减碳和绿色雄心之间的平衡，所以需要客观对待议会的提案，因为一切皆有变数。
转型路径博弈不断
欧盟委员会在2021年7月14日提出的为了实现2030气候目标的Fit for 55 一揽子计划，在6月22日迈入了新阶段。欧洲议会在布鲁塞尔召开的全会上，以多数票通过了碳市场改革方案，碳边境调节机制 (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)和社会气候基金提案，与此形成了欧洲议会在这三个重要方案上的统一立场，接下来将和欧盟理事会和欧盟委员会开始三方协商，共同商定最终的立法文案。
这个统一意见来之不易，因为就在两周之前的6月8日，欧洲议会全会以多数票否决了碳市场方案，并且将方案发回环境委员会（ENVI）重新讨论。
因为各党派分歧较大，中间偏左的社会进步联盟党（S&D）以及绿党认为当前方案还不够有雄心，欧洲应该设定更高的减排目标。22号议会多数票通过的提案保留了较为激进的减碳目标等，体现了议会’偏绿’的立场，能够在接下来和理事会的协商中，向较为保守的成员国施加压力，保证Fit for 55的最终法案能够符合欧盟2050气候中和目标的路径。
整个碳市场改革方案在议会如同肥皂剧剧情般的反转，也对近期欧盟碳价产生了较大影响。
8日的投票流产后，悲观情绪笼罩欧盟碳市场，碳价暴跌至80欧元之下，各界担心议会迟迟不能表决，会使得整个Fit for 55的立法流程延期。
随后，欧洲议会各界积极协调，主要党派在15日达成了妥协协议，这也推升了欧盟碳市场的情绪，碳价回升至85欧元，然后22日投票最终有惊无险的通过。
只不过，因为有妥协协议在前，这一结果符合市场预期，所以碳价反而在投票之后迅速下落至82欧元，反映了欧盟碳交易中经典的‘ buy the rumour, sell the fact’（买在谣言起，卖在事实出） 的现象。
图1：2022年6月7至22日欧盟碳配额价格走势 (欧元每吨)，Refinitiv Eikon欧盟碳关税核心是激励欧洲工业减排
欧盟碳关税核心是激励欧洲工业减排
被称为碳关税的CBAM虽然在国内受关注很高，但其实这一机制推出的主要目的是针对欧盟内的工业，促使其减排。因为碳关税的实施，将取代欧盟碳市场对面临碳泄露风险的工业行业的现行的优惠和补贴措施。
所谓碳泄露（ Carbon Leakage），指的是如果一个国家采取严格的二氧化碳减排措施，该国国内一些产品生产（尤其是高耗能产品）可能转移到其他碳减排措施宽松的国家，从而引起全球排放量的增长，同时影响了该国工业的竞争力。所以虽然欧盟碳市场自2005年成立之初就纳入了工业行业，但是为了保护欧盟工业，将很多细分行业放在了碳泄露名单之上。
这一名单的第一版适用于2013年和2014年 (几乎所有工业都被纳入)。2015年-2020年的名单涵盖了63个行业和分行业，约占碳市场工业年度排放量的98%。第三版适用于2021年-2030年的配额分配，大约涵盖工业年排放量的94%。
因为欧盟也在收紧免费配额发放，所以不在碳泄露名单的行业只能拿到行业基准值的30%的免费配额。相比之下，欧盟电力行业从2013年起就几乎没有免费配额，只能通过拍卖和二级市场采购配额，相比大多数工业行业，较早意识到碳成本，所以更积极绿色转型。
随着气候目标的提高，这一碳泄露政策被认为有可能对一些工业行业过度保护，使得其没有动力采取减碳。所以在碳关税实施后，因为欧盟将对从其他没有实施严格减排政策的国家进口的产品征收碳价费用，所以不能双重保护这些碳泄露风险的工业行业，需要减少他们获得的免费配额，转为拍卖形式。
各党派在8日对碳市场和碳关税CBAM方案进行投票的时候，一个主要的分歧点在于碳泄露风险下的工业行业所获得的免费碳配额的削减节奏。
欧盟委员会的原始草案中提议从2026年开始削减，到2035年减少为零。8号首次投票的提案中，是从2027年开始削减，2034年减少为零。这遭到了激进的党派的反对，认为是过度保护了工业利益，不利于激励其转型，所以才导致了碳市场和碳关税方案在8日否决。
议会在22号通过的修订案将这个区间缩短为2032年减少为零，加速了工业免费配额的下降。也正因为主要党派在8日投票失败后，经过协商在免费配额的退出时间线这一关键点上达成了妥协，形成了新的协议，才使得22日的投票能够顺利通过。这个演变其实也体现了欧盟政策协商的一个特色，“compromise”（妥协）来找到各利益集团的平衡点。
图2：不同提案下的欧盟碳市场碳泄露工业行业的免费配额下降速度，欧盟委员会和欧洲议会从上图可以看出，议会的环境委员会形成的统一立场更为激进，要从2025年就开始削减免费配额比例，2030年就完全废止免费配额。
为什么激进的党派支持对工业实施这么严格的措施? 这可以从欧盟碳市场覆盖行业的排放量的走势看出来。自2008年以来，虽然欧盟碳市场覆盖排放量大幅下降，每年下降平均4%，但是其中八成下降幅度都是电力行业的减排贡献，主要通过发展可再生能源，提高能效和关停煤电厂等。和电力相比，工业行业的排放量变化非常小。所以在欧盟决定把2030年气候目标从减排40%提高为减排55%后，工业行业的减排力度也必须加大，才能推动实现这一目标。那么就不能让大多数工业继续“躺平”在免费配额上，需要改变配额分配方式，施加动力让企业去投资减碳措施。
图3：2008年以来欧盟碳市场覆盖行业排放量的变化趋势(2008年为100), 欧盟委员会和Refinitiv
碳关税收益将主要来自欧盟内部
站在欧盟的立场来看，推动碳关税CBAM的实施，一方面能够体现欧盟在全球作为气候政策领导的地位，督促其他减排措施力度小的国家，实施减排措施或者碳定价机制。另一方面，通过这一机制把欧洲工业和其他国家的工业面临的碳成本统一，实现在均等机会下竞争。
此外，实施CBAM之后对欧洲工业发放的免费配额减少，转为拍卖形式发放，那么这些配额拍卖的收入也是相当客观的，可以用于投入欧盟的绿色转型项目或者研发新的减排技术等。
如果这一机制能够最终顺利实施，虽然出口产品到欧盟的企业需要支付CBAM证书的费用，但其实欧盟碳关税的预期收益，主要还是来自于拍卖碳配额给原本在碳泄露名单上的工业行业。
2021年7月，欧盟委员会在发布CBAM的原始草案的时候，也发布了一份详细的量化分析报告，其中有一个章节是利用模型估算了六个情景之下的预期收益，如下图。大部分情景之中，欧盟内工业的碳配额的拍卖收入占大部分，对于进口商征收的CBAM证书费用，比例其实比较低。这也说明了为什么即使有引发贸易争端的风险，欧盟也仍然推出了碳关税这一提案，并讨论实施，因为既可以给欧洲内工业施加压力来迫使其接受免费配额的减少，又可以创造收益，通过拍卖配额和出售CBAM证书。
图4：欧盟委员会模型估算的六个情景之下的实施CBAM后的预期收益但正因为如此，一旦CBAM实施，原本领取大量免费配额的工业行业将需要逐渐通过拍卖购买配额，这在目前欧盟碳价80欧元价位的背景下，也会是不小的支出。所以可以预料工业协会和工业游说团队对CBAM机制的批判立场。
欧盟碳市场在运行之初，配额分配较为宽松，对于工业行业设定的基准值也不是很严格，发放的免费配额数甚至高于工业的排放量。后来基准值日趋严格，基本扭转了这一趋势，免费配额数目逐年略微下降。但是由于2008年-2009年金融危机大幅削减工业产出，欧洲的工业早期积累了大量的剩余配额，其中主要由水泥和钢铁业的企业持有。后来纳入的铝业和化学品行业，基准值较严格，所以基本没有累积碳配额。
根据欧盟碳市场目前的2021年至2030年的初步配额分配方案，工业行业累积的碳配额，要到2028年才能耗尽。这从侧面说明了欧盟委员会的原始草案提出的2026年至2035年期间削减配额，其实和这一基本情境下的发展趋势类似，并没有提高力度。相比之下，议会的提案中的2027年至2032年期间削减，对工业的要求就更严格，更能激励工业企业提前布局，实施减碳措施。
图5：2008年以来欧盟碳市场工业排放量和免费配额(百万吨), 来源：欧盟委员会和Refinitiv
碳政策仍然路漫漫
尽管6月22日投票后议会的碳市场改革和碳关税方案都雄心勃勃，减碳力度更大，包括将碳市场的2030减排目标从61%提高为63%，扩大碳关税覆盖行业范围以及纳入间接排放等。但是在目前欧盟能源安全遭遇重大威胁的现实背景之下，欧洲各国优先应对能源困局和保护经济工业，很可能在接下来的三方协商中削弱议会的激进提案。
例如，欧洲议会刚刚在6月8日投票表决通过了欧盟委员会提案，从2035年开始在欧盟境内停止销售新的燃油车。然而，几天之后，德国财政部长林德纳表示，德国不会同意到这一禁售计划。法国、捷克和意大利政府的高级官员业都表示反对全面禁令，理由是可能会造成就业岗位流失和经济损失。所以接下来，欧盟各成员国对碳市场和碳关税政策的表态，就更为重要。
除了各国，工业企业协会和团体也不可忽视，他们也会继续游说各国政府，用保护就业和竞争力来作为理由，给自己的行业争取到更多利益，比如减缓免费配额的削减等，所以各方博弈在下半年将会更加激烈。这其中最不确定的一点，就是议会提案目前同意的CBAM覆盖直接和间接排放，工业企业尤其是有色金属和化学品行业极力反对纳入间接排放的，因为这样意味着欧盟会取消目前实施的间接电价补贴政策 (indirect costs compensation)。
间接电价补贴政策也是欧盟为了保护工业的一个措施。主要原理是虽然这些工业已经纳入欧盟碳市场，但同时碳价会传导入市场电力价格里面，从而间接增加了用电量大的企业的生产成本。所以欧盟同意其成员国以国家援助的方式来补贴企业,目前有11个成员国实施。比如电解铝企业在很多国家都领取不菲的间接电价补贴。挪威的海德鲁铝业公司，其下属的在挪威的工厂，虽然用的是水电，但是因为挪威和西欧电力市场通过多条跨国输电线路紧密结合，一欧元碳价大概能传导0.3欧元至0.4欧元到挪威市场电价，所以政府补贴这部分额外成本给海德鲁铝厂。
因此，CBAM的实施就意味着铝业会失去这部分优厚的间接补贴。22日投票结束后，欧洲有色金属协会Eurometaux立即就发表声明，重申了其反对纳入间接排放的立场，理由是用CBAM取代间接补贴，将使欧洲生产商面临额外的电价成本，而排放高的进口竞争者则面临较低的碳关税。Eurometaux的声明中还举例说明，目前因为电价飞涨，欧洲一半的先进铝业和锌产能已经关停，行业面临巨大压力，所以如果CBAM纳入间接排放，那么会更有利于进口竞争者，可能也会带来更高的碳排放量。欧洲钢铁行业和玻璃行业协会也发布了声明，要求更加谨慎决定减少免费配额和纳入间接排放。
综上，欧洲议会6月22日投票顺利通过碳市场改革和碳关税提案，在欧盟Fit for 55立法流程上实现了又一个里程碑，将继续推动气候政策的发展，到最终完成立法。可是，能源困局下的欧盟，还得考虑实现平稳减碳和绿色雄心之间的平衡。所以我们需要客观对待议会通过的提案，这一提案需要所有欧盟成员国的一致批准，一切还有变数。
作者为路孚特首席电力与碳分析师、牛津能源研究所研究员，编辑：韩舒淋
