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21世纪经济报道记者 王俊 郭美婷 南方财经全媒体记者 吴立洋 北京、广州报道
千呼万唤始出来。时隔半年，数据要素市场建设的重磅文件《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）终于露出真身。早在6月22日中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，会议审议通过了该文件。
不少受访专家指出该文件为数据要素市场建设提供了顶层制度设计，为数据基础制度的构建确立了原则和方向：其展现出的数据要素治理思路，从过去“以安全为重点”向“在保证安全的前提下进行利用和发展”转变；强调形成共享红利的发展模式，合理降低市场主体获取数据的门槛。
数据共享共用 强化反垄断和反不正当竞争
数据作为新型生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节。早在2020年4月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》公布，“数据”作为一种新型生产要素，首次与其他传统要素并列为要素之一。
我国拥有海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，对做强做优做大数字经济具有重要意义。可以看到近两年来，数据要素相关的政策文件频出，北上深广也在推进数据交易所建设。
此次《意见》被不少受访专家视作给数据要素市场建设提纲挈领。文件囊括的几大原则，既符合数据要素本身的特征和目前国际对于数据要素定位，又能够让数据真正实现社会化的利用。
“释放数据价值关键在于扩大数据供给、畅通数据流通渠道，我国虽具有大规模的数据量和丰富的应用场景，但B2B层面的数据流通不畅仍阻碍了数据要素价值最大化。故数据要素治理在B2B层面的着力点在于围绕数据全生命周期，充分释放数据要素价值，发挥有效市场与有为政府的作用，打破B2B数据壁垒。”南开大学法学院副院长、数字经济交叉科学中心研究员陈兵指出。
在陈兵看来，要建设数据要素市场，就要发挥市场优先的作用。此次《意见》指出，探索有利于数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系，完善数据要素市场体制机制。
“数据源自于社会，因此社会各主体都有权利使用数据并享受由此带来的红利，而非只为少数人控制使用。数据的开放、共享是反垄断的重要武器。”华东政法大学教授、数据法律研究中心主任高富平表示，然而，目前数据的开放共享仍有门槛。首先，个人信息的单独同意原则让数据获取的难度增大；其次，企业等数据控制者开放共享数据的动力和“压力”不足，渠道缺乏；此外，还涉及政府收集的数据，难以开放的问题。
华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕也表示，当前市场主体获取数据要素的门槛主要存在于两个方面：一方面，从监管层面，国家对于数据安全愈发重视，但由于机制尚不完善，企业不知道安全与利用的平衡边界在哪，只能宁紧勿松，不敢获取和利用数据；另一方面，从市场的角度，部分企业不当利用垄断地位使得其他市场主体无法正常获取数据。
可以看到，此次《意见》强调“坚持共享共用，释放价值红利”，其中提到，合理降低市场主体获取数据的门槛，增强数据要素共享性、普惠性，激励创新创业创造。并且，还指出要强化反垄断和反不正当竞争，形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的发展模式。
“部分互联网头部企业实现了对大规模数据的持有与积累，进而产生数据垄断、数据歧视等问题。对此，应以反不正当竞争法和反垄断法为基础，与网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等与数据相关的法律法规构建衔接机制，遏制数据不正当竞争与反垄断行为，保护数据安全。”陈兵称。
提高数据要素供给数量和质量 建立数据可信流通体系
优质的数据供给才能促进数据共享红利。在高富平看来，数据经过治理方能使用，“数据要素供给调整优化”或可通过培养数据集成商之类的中间商，引导数据做源头治理和渠道匹配，或者汇集治理将原始数据转化为可用数据的多种模式实现。
此次《意见》对数据供给提出了要求：建立数据可信流通体系，增强数据的可用、可信、可流通、可追溯水平。实现数据流通全过程动态管理，在合规流通使用中激活数据价值。
何为数据可信流通体系？马颜昕对21世纪经济报道记者解释称，数据可信流通体系本质上是实现公平和效率、安全和利用之间平衡的手段。欧盟当前也在推进类似功能的制度，被称之为数字空间。这些制度都是在保证安全的前提下形成可信的数据链条，保证数据的合规、质量和价值，让参与者之间能够进行可审计的追溯。
他进一步指出，可审计可追溯还意味着为复杂利益关系的分配可行性。未来的数据产权将会普遍承载个人、公众、政府、获取者、增值开发者等多元主体的利益，在可审计可追溯的基础上进行数据要素的流通，将为未来的利益分配提供技术性支持。
安全治理是数据要素市场建设的前提。此次《意见》也着重对治理体系做出了要求：完善治理体系，保障安全发展。统筹发展和安全，贯彻总体国家安全观，强化数据安全保障体系建设，把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程，划定监管底线和红线。
中国社科院法学所网络与信息法室副主任周辉向21世纪经济报道记者分析称，划定监管底线和红线，既有利于确保安全和执行，也有利于形成明确的行为预期和市场预期，便于数据处理者合规。
同时，《意见》加强数据分类分级管理，把该管的管住、该放的放开，积极有效防范和化解各种数据风险，形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素治理结构。
跨境数据流动对数字经济发展有着重大意义，数据跨境规则也是数据安全治理的重要一环。
《意见》指出，积极参与数据跨境流动国际规则制定，探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。推动数据跨境流动双边多边协商，推进建立互利互惠的规则等制度安排。鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径新模式。
周辉表示，中央经济工作会议明确提出“要积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和数字经济伙伴关系协定（DEPA）等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，深化国内相关领域改革。”其中，CPTPP、DEPA对于数据跨境流动都做了高标准的制度安排，这意味着我们需要进一步深化数据跨境制度改革，为加入后的制度对接做好准备。
（作者：王俊,郭美婷,吴立洋 编辑：陈磊）