原标题：李铁：如何盘活农村闲置的集体建设用地
中国的土地资源短缺吗？从人口总量上来说，耕地资源稀缺是毋庸置疑的。毕竟，要供养14亿人口，仅仅靠国内耕地的农产品供给是远远不够的。从卫星图片上可以看出，中国现有20多亿亩可耕地资源，除了满足国内90%的主要农产品供给，还要确保大量经济作物的生产。
中国每年进口1亿多吨的粮食，在2020年农产品进口达到历史最高值，累计进口1.43亿吨。其中，进口大豆超过1亿吨，如果加上其他进口农产品，相当于在国外占用10亿亩左右耕地，接近中国现有耕地总量的一半。
从这些数字上看，中国的土地资源是稀缺的。要确保主要农产品供给在95%的安全线以内，因此保证18亿亩基本农田是中国耕地保护的底线。
土地资源的另一面是，随着城市化进程加快，城市建设用地需求也在大量增加，包括城市居民的生活用地，还有基础设施建设、国防建设以及其他功能性用地。
那么，未来在严格保护耕地的前提下，如何发掘出更大的建设用地潜力？
建设用地需求巨大
2000年到2020年，城镇常住人口从4.59亿人增加到8.48亿人。随着常住人口的增加，中国的城镇建设用地总量从2000年的约4.5万平方公里，增长到2020年的9万平方公里。中国的城市化水平还会提高，因为现在的城市化率只达到了60%，距离中等收入国家和发达国家70%的城市化水平还有一定的差距。我们曾经预测，如果城市化率达到了70%以上，中国的城镇人口会从现在的8.5亿增加到9.8亿以上。换句话说，至少还有近2亿人将会从农村转移出来，因此城镇建设用地的面积还会继续增加。
从农业现代化的要求来看，中国还需要提高农业的适度规模经营水平。毕竟目前户均耕地不足10亩，各地区的耕地资源仍严重不均衡。如果中国的户均耕地要达到韩国的水平，那么在现有基础上还要增加1倍多，如果要达到日本的水平，则要在现有基础上增加2倍多。
如果不考虑农产品价格提高和政府未来是否进行补贴，即使户均耕地达到20亩，中国农村人均可支配收入中的经营净收入比现在增加1倍，也仅为1.15万元，依然不高。但是，如果在户均耕地增加的基础上，提高农业规模化水平和经营预期，对提高农产品质量会很有帮助。但是，如果规模经营要达到日本和韩国的水平，至少还要从农村转移出1.5亿-2亿的劳动力。这些劳动力的转移则与城市化水平的提高息息相关，因此必须要解决他们进城就业的用地问题。
按城镇常住人口计算，中国城镇人均建设用地已经达到106平方米；如果按城镇户籍人口计算，人均建设用地则更高，达到了145平方米。虽然从常住人口的数量来计算城镇人均占有建设用地的面积，其中包括了就业用地和部分居住用地。而伴随着农业转移人口市民化水平的提高，我们还要解决存量农业转移人口的居住问题，大概还要增加2.8亿存量农业转移人口的居住面积，包括了租赁住房和购买住房。从这个角度上来说，中国的城市建设用地需求还是要大大增加的。
另外，按照常住人口计算，中国的农村人均建设用地为344平方米，按照农村户籍人口计算，为人均244平方米，分别是城镇常住和户籍人口人均建设用地面积的3.2倍和1.68倍。因此，按照目前的城乡建设用地资源配置来看，无论是在城市，还是在农村，随着人口的增减，配置资源的效率都还有可挖掘的巨大潜力，从这个意义上来说，中国未来城市化过程中，建设用地供给应该是相当充足的。
大量土地资源为何空置
但值得注意的是，随着城市化进程的推进，中国城市人口在不断增加，而农村常住人口在不断减少。2020年，城镇常住人口达8.5亿，而农村人口则从2000年的8亿多下降到5.5亿。
可是，因为进城人口就业和居住的需要，城镇建设用地从本世纪初的4.5万平方公里增加到9万平方公里，而同期农村集体建设用地则从17万平方公里增加到19万平方公里。在耕地资源极度稀缺的情况下，城乡两头用地却同时增加，这意味着大量的宝贵土地资源处于闲置状态，其原因来自于体制变革的滞后。
城市建设用地的增加是工业化和城市化进程中的刚需，但是农村集体建设用地在农村人口减少2亿多的情况下却还在增加，而且还是刚性增长。那么，大量农村闲置的建设用地和房屋该怎么办？又该如何通过改革和政策调整来解决这个问题？
其实可以算一笔大账。如果按照目前农村户籍人口的人均建设用地面积算，未来已经进城的约2.8亿农业转移人口的市民化，以及未来约2亿新增农业转移人口，大概可以节余1.76亿亩，折合约11.7万平方公里建设用地。如果按照未来城市建设用地需求，加上提高土地利用效率，按照住建部曾经提出过的人均100平方米城镇建设用地的标准，未来农业转移人口需要的新增城镇建设用地约为2万平方公里，再考虑农村集体建设用地的节余，中国的城乡集体建设用地还有9.7万平方公里的可利用空间。当然，还有更多的存量集体建设用地可以挖掘。
另外，涉及到城市已有建设用地的再利用，为降低成本，可以通过城市更新实现一部分资源利用效率的提高，而更多的新增城市建设用地资源还是可以通过土地城市化来挖掘。
实现土地资源的有效利用，是利国利民的重大战略。但是目前的体制障碍比较多，特别是涉及到城乡利益结构调整，户籍和土地管理制度改革，以及土地资源空间分布不均衡的问题，还包括一大部分存量建设用地置换所涉及到的成本问题。
其实，有关部门推动的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，已经实行了十几年。在这个过程中，也确实充分地利用了闲置的农村集体建设用地，缓解了城市用地供给严重不足的问题。但是由于“增减挂钩”由城市政府主导，出现了一系列问题。诸如，农民权益保护不足；土地利用效率不高；过度依赖房地产开发进行补偿；由于房地产供给过热，置换成本增加，导致补偿不起成本；还有农村集体建设用地过于分散，大部分闲置用地分布在经济不发达地区，或是城市的远郊区；在农村集体建设用地集中过程中，基本农田的规划调整没有跟上等等。
未来更大的挑战是农村集体土地入市与过往“增减挂钩”政策延续之间的矛盾。
如何挖掘潜力
我认为，首先还是要从经济社会发展的需求入手，制定未来土地利用的长期目标。这不是为了追求所谓的产权制度改革，而盲目照搬一些发达国家的制度，而是有效地利用中国的制度优势，降低土地制度调整过程中的各类成本压力。其中，最有效的方法是通过农村集体土地入市，让农村集体经济组织和农民分享城市化的红利，同时降低城市和工业发展的成本压力，而且也符合耕地资源保护政策。
其中可调整的政策因素包括以下几个方面。
一是充分利用中国国土空间格局，在更大范围内解决用地需求问题，而不是通过行政力量将优质资源过度集中在高等级城市，而是要充分发挥中小城市作用，降低土地成本的压力。
二是要调整规划的方式，允许规模化的企业选择交通便利、面积充足的土地利用空间，自发与农村集体经济组织合作。或者引导一部分中小规模的企业落户在有丰富土地资源的乡镇和村庄，改变以往要求企业必须落户在工业园区的模式。
三是允许农村集体经济组织和农民在政府引导下，直接与企业谈判，引进投资，通过合作的方式获取得长期收益。
四是金融机构可以在符合法律法规的前提下，借助农村集体建设用地的抵押，对农村集体经济组织招商引资的基础设施投入给予贷款支持。
五是允许城市中小投资者在不违反规划的前提下，到农村去购置或者租赁住房和集体建设用地，开展有利于乡村振兴的多元化经营。
六是地方政府要在企业、农村集体经济组织和农民之间发挥规划和协调的作用，对农村集体经济组织内部之间可能出现的问题发挥重要的沟通和引导作用，并强化监管措施。
七是允许闲置工业用地在得到有关部门许可的前提下，通过小块土地的拍卖和租赁，引进投资的置换方，并调整用地性质。
八是允许将宅基地用于抵押和置换，使得农民完整享有宅基地和住房的财产权，让农民在城市化进程中享受到更多财产红利。
此外，政府应该通过各种政策，消除人们对农村集体建设用地入市的各种担忧。
首先，要对城市发展空间格局有新的认识，城市会经历集中、高度集中、分散和通过城市更新再集中的过程，这是市场的选择，是成本决定了城市空间格局的变化。只有认识到这个规律，才可能对城市空间格局以及未来的政策调整有新的认识。
其次，政府要真正地作为监管方，而不是直接参与方和主导方，是按照市场配置要素和资源的制度保证。只有让企业和农村集体经济组织，中小投资者与农民在尊重规划的基础上，充分进行市场化的协商和谈判，才能保障农村集体经济组织和农民长远利益，降低短期高额补偿的压力，甚至农村集体经济组织可以通过贷款等方式自带资本参与基础设施建设。
再次，可以探索农村集体建设用地入市的农村土地税费改革。农业用地可以不交税，但是集体建设用地入市后，就必须缴纳税收。这方面可以通过试点探索。
还有，如何防止农村集体经济组织盲目搞房地产开发，政府可以加强监管，作为第三方监管的力度可以更强。
更为重要的是，按照市场规律配置要素时，我们可以在空间上更好地发挥交通优势，在农村集体土地入市的进程中，发挥区域协调作用，扩大都市圈的辐射范围，也可以更好地发挥各类不同规模城市协调发展的所用。
（作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任）
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