原标题：国研中心｜相对贫困标准如何设定及扶贫新挑战
2020年中国现行标准下的绝对贫困和区域性整体贫困得以消除，相对贫困作为一种发展分化现象，成为贫困的主要形式并且长期存在。当前有必要在实现共同富裕的现代化框架下设定相对贫困标准，测算并比较相对贫困规模。一、相对贫困线设定的国际经验
相对贫困是高收入国家面临的主要贫困形式。近年来国际组织与高收入国家考虑相对贫困的具体特点，发展了一系列有借鉴意义的相对贫困线设定标准。
（一）世界银行设立包含相对贫困内涵的社会贫困线
世界银行不断扩展贫困线类型，对贫困的审视更为仔细。世界银行在2015年将极端贫困线提高至1.9美元，随后将3.2美元和5.5美元分别作为中低收入国家和中高收入国家贫困线。2018年提出“社会贫困线”（见图1），由绝对贫困线和消费（或收入）分布共同确定，用以说明不同发展水平下，满足个人所需的基本商品和服务需求所付出的成本不同。越富裕的国家，社会贫困线水平就越高（见表1）。相比于极端贫困线，社会贫困线既考虑国家的发展水平，也反映出收入分配信息；既反映绝对贫困，也包含了共享繁荣的相对概念。
图1世界银行社会贫困线的设定
注：社会贫困线=max{1.9, 1.0+0.5×消费（或收入）的中位数}，单位为美元。
资料来源：“World Bank，2018，Poverty and Shared Prosperity 2018 : Piecing Together the Poverty Puzzle。注：数据按照2011年购买力平价折算。
（二）高收入国家普遍采用收入比例法设定相对贫困收入比例法是高收入国家应用最为广泛的相对贫困线设定方法，但比例的选择并不一致。1976年，经济合作与发展组织（OECD）在经济全球化背景下对成员国进行大规模调查，提出以居民收入中位数或平均数的50%作为贫困标准，以此来识别相对贫困并制定生活救助标准。欧盟则将贫困风险阀值设置为可支配收入中位数的60%。收入比例法的优点是成本低并有助于开展社会救助水平的比较研究。
（三）少数高收入国家仍基于基本需求设定贫困线，但具有相对贫困特点
以美国为代表的高收入国家基于营养需求测算贫困门槛。1964年首次发布官方贫困线，将各类家庭年收入低于3000 美元或单身户年收入低于1500美元设定为贫困人口；1980年代以来美国政府考虑家庭规模等因素全面设定贫困线，并统一了农业户和非农业户家庭的贫困线。美国贫困线在计算方法上属于绝对贫困范畴，但数值上维持在国民收入中位数的30%，贫困率稳定，从而具有相对贫困线的属性。
二、中国相对贫困线设定与相对贫困规模估算
估算各类相对贫困线对应的贫困人口规模，分析相对贫困的演变趋势与城乡分布特征，为相对贫困线的设定提供数据支撑。
（一）基于城乡居民分组收入数据模拟收入分布
基于城乡居民收入分组数据还原收入分布。相比于近年来增多的微观调查数据，国家统计局的住户调查持续时间长、连续性好且全国代表性高。基于每年公布的城乡居民收入分组数据，长期以来国内外学术界在利用分组数据“还原”原始观察值方面做了大量探索。本研究采用Shorrocks和Wan（2009）的方法，分城乡产生洛伦兹曲线上的观察值，并根据分组数据中各组的收入平均值，采用迭代的方法对观察值进行调整，直到还原样本的参与与实际数据的参数基本一致，从而形成全国样本。
借鉴世界银行的社会贫困线与OECD国家最常采用的收入比例法来设定相对贫困。在收入比例法中设置低、中、高三条贫困线，分别为居民人均可支配收入中位数的40%、50%与60%。
（二）“全国一条线”与“城乡两条线”下的相对贫困规模
考虑城乡融合发展的大方向与城乡二元分化的现实，对目前争议较大的两种设定标准分别测算相对贫困规模。“全国一条线”是指不区分城乡，将全国居民的收入作为一个整体来设定相对贫困线。“城乡两条线”是指按照城镇居民可支配收入与农村居民可支配收入分别设定城镇居民和农村居民的相对贫困线。
在中等收入阶段，社会贫困线标准较高，社会贫困率逐年下降，但下降难度比绝对贫困大。在中低收入阶段，社会贫困线高于以收入中位数的40%-60%衡量的相对贫困线；随着收入水平的提高，社会贫困线接近收入中位数的60%。社会贫困率自2002年的40.5%下降到2019年的20.2%，2013年以后下降更为缓慢（见图2）。2002年的社会贫困率远低于3.2美元（中低收入国家贫困线）和5.5美元（中高收入国家贫困线）对应的绝对贫困率，但到2019年，这两类绝对贫困率均低于社会贫困率（见图3）。由于存在相对贫困的属性，社会贫困率的下降难度比绝对贫困更大。
图2 全国一条线下的不同类型贫困线
资料来源：作者基于《中国统计年鉴》测算。
图3 绝对贫困线与社会贫困线下的贫困率
资料来源：作者基于《中国统计年鉴》测算。
表2 “全国一条线”标准下城乡居民相对贫困率 （%）
资料来源：作者基于《中国统计年鉴》测算。
“城乡两条线”下，城乡相对贫困均得以充分体现。在“城乡两条线”标准下，农村贫困标准以农村居民收入中位数的40%为例，农村贫困率自2002年的9.2%上升到2019年的15.6%；城镇贫困标准以城镇居民收入中位数的40%为例，城镇贫困率在5.6%-9.5%之间波动（见表3）。在上述标准下，2019年城乡贫困人口规模分别为4928万人和8596万人，城乡贫困人口均得到充分体现。城乡贫困线标准从收入中位数的40%提高到50%时，城镇贫困率提升幅度高于农村居民，城镇贫困率也将超过农村居民。表3 “城乡两条线”标准下城乡居民相对贫困率（%）
资料来源：作者基于《中国统计年鉴》测算。
（三）中国相对贫困标准设定与规模估算理想的贫困线应该是城乡统一、全国统一的，但需要考虑中国的现实条件与国际经验，且达到理想的贫困线是一个动态、渐进的过程。这主要涉及相对贫困线度量方法、基数选择以及标准设置三个问题。
第一，针对相对贫困线的度量，建议城乡统一采用收入比例法。一是收入比例法是当前高收入国家采用最为广泛的方法，并且有长时间的经验积累可供借鉴，有利于相对贫困研究与实践的国际接轨及国际比较；二是当前社会贫困线水平更多地体现农村相对贫困，而在城镇内部差距仍然扩大的背景下，社会贫困线对城镇相对贫困的体现不及收入比例法充分；三是收入比例法对基数的选择和比例的选择都更为灵活，有利于长期相对贫困线的动态调整。
第二，针对相对贫困线实施，建议城乡分别制定贫困线，这是“城乡两条线”含义之一。原因包括：①相对贫困具有典型的区域性和地方性特征，也暗含城乡差异。②相对贫困意味着相对排斥与相对剥夺，分城乡的基准更能准确反映城乡居民的剥夺感。③从国际经验来看，城乡分割的贫困线到全国统一的贫困线需要一个过程。
第三，针对相对贫困线标准高低问题，建议分城乡设定比例，农村略高于城镇，这是“城乡两条线”含义之二。一方面，考虑扶助范围与扶助力度的平衡关系，应保障新的贫困线与前期绝对贫困线相衔接，避免造成大量新的贫困群体出现。另一方面，相对贫困线的设定要促进城乡逐步融合发展，引导城乡差距缩小。
基于上述考虑，建议城乡分别设置相对贫困线，采用城镇居民可支配收入中位数的40%设定城镇贫困线，采用农村居民可支配收入中位数的50%设定农村贫困线。全国整体的贫困率稳定在12%-14%之间；农村贫困率快速上升，自2002年的15.5%提高到2016年的22.9%，由于近年来的精准扶贫，绝对贫困人口收入提升，农村相对贫困率在2016-2019年稳中略降；城镇贫困率在5.6%-9.5%之间波动。2019年，全国贫困率为12%，城乡贫困率分别为5.8%和21.5%；整体贫困人口规模约1.68亿人，其中城乡分别约4921万人与1.19亿人（见图4-图6）。
图4新标准下的城乡贫困线
资料来源：图4-图6均为作者基于《中国统计年鉴》测算。
图5新标准下相对贫困率
图6 新标准下的相对贫困人口规模
相对贫困阶段面临农村贫困人口规模大、城镇贫困人口增幅大的双重挑战。受人口总量变动与城镇化进程的推进，贫困人口规模变动趋势与贫困率趋势不同。其中，农村相对贫困人口规模较大，但2016年-2019年有明显的下降趋势；城镇相对贫困人口虽然基数低，但2014-2017年间增幅近26%，城镇相对贫困人口的大幅增加值得警惕。三、相对贫困规模的国际比较
在可比口径下，通过相对贫困率的国际比较，可以对中国当前相对贫困水平做出更清晰的判断。
（一）中国的社会贫困率基本符合所处的经济发展阶段
根据世界银行公布的社会贫困率（见表4），纵向对比发现：低收入、中低收入与中高收入国家的社会贫困率均有大幅下降；高收入国家的社会贫困率略有提升。横向对比发现：经济发展水平越高的国家，社会贫困率越低。中国2002年进入中低收入国家行列时的社会贫困率为40.5%，到2008年时为29.8%，低于中低收入国家社会贫困率均值；2010年进入中高收入国家以来，2013年、2015年社会贫困率分别为22.2%和21.1%，略低于中高收入国家社会贫困率均值，基本符合所处经济发展阶段特征。
表4 社会贫困率（%）
资料来源：“World Bank，2018，Poverty and Shared Prosperity 2018 : Piecing Together the Poverty Puzzle
（二）收入比例法下，中国相对贫困率普遍高于OECD的高收入国家，但与中高收入国家接近与OECD的高收入国家相比，中国贫困率整体水平偏高。在50%的中等标准下，中国贫困率普遍高于OECD中的高收入国家，整体的相对贫困率与OECD中的中高收入国家（如爱沙尼亚、智利等）接近，低于美国（17.8%）与韩国（17.4%），意味着以收入比例法衡量的相对贫困率基本符合当前中高收入阶段的经济水平（见图7）。
图7 相对贫困率国际比较（OECD国家与中国）
资料来源：OECD国家的相对贫困率来源于OECDDATA中2015-2018年最新数据。
注：OECD国家相对贫困线标准为收入中位数的50%。基于可比性考虑，中国相对贫困线选择全国居民收入中位数的50%。
虽然高收入国家相对贫困率普遍低于中高收入国家，但有些国家例外：高收入国家中的美国、韩国相对贫困率超过了17%，略高于中国；捷克、冰岛等欧洲国家虽然人均GDP水平低于美国，但得益于更为公平的分配方式，相对贫困率还不到6%（见图8）。
图8 相对贫困率与人均GDP 散点图（OECD国家与中国）资料来源：同图7。
注：横坐标的人均GDP按照2011年购买力平价折算。
第一，城乡宜采用差异化标准来设定相对贫困线。基于充分反映城乡贫困、同时基于城乡生活成本差异以及引导缩小城乡差距的考虑，现阶段城乡宜采用相同的设定方法，分基数与分水平设定国家层面的相对贫困线。一方面，采用上一年度城镇居民可支配收入中位数的40%设定为当年城镇贫困线，采用上一年度农村居民可支配收入中位数的50%设定为当年的农村贫困线，相对贫困人口规模占总人口的12%左右。相对贫困线应该建立动态调整机制，体现在：一是在城乡融合水平提高、城镇相对贫困得到有效缓解后，逐步提高城镇贫困线水平至50%，提高国际可比性；二是各省份可在国家贫困线基础上，结合本地物价水平、收入差距适当提高相对贫困线标准。
第二，在相对贫困阶段，相应调整扶贫对象、扶贫目标与扶贫方式。相对贫困阶段面临更大规模的农村贫困人口以及快速增长的城镇贫困人口双重挑战，扶贫对象需由以农村贫困人口为主转向城乡统筹；扶贫目标由减少绝对贫困人口数量转向拓展相对贫困群体发展能力、缩小收入差距与阻断贫困代际传递；扶贫方式由集中攻坚作战转向常态化推进，提高脱贫的稳定性和可持续性。
第三，健全城乡融合发展体制机制，进一步缩小城乡差距。经济发展与社会公共服务方面的城乡差距是统一识别和治理相对贫困面临的重要障碍。未来需以缓解相对贫困为契机，结合乡村振兴战略，继续推进城乡基本公共服务均等化，提高城乡居民教育、医疗与社会保障机会公平，缩小城乡收入差距，为实施城乡减贫一体化奠定基础。
（作者李莹系国务院发展研究中心副研究员，中国发展研究基金会项目主任）
