原标题：都市圈同城化正推进长三角一体化发展
每经特约评论员 陈宪（上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国城市治理研究院嘉华教授）
近日，杭州市联合黄山市、嘉兴市、绍兴市先后印发杭黄、杭嘉、杭绍三个一体化合作先行区建设方案，为杭州都市圈的毗邻地区合作谋定了蓝图。这也是去年底《杭州都市圈发展规划（2020~2035年）》通过以来，都市圈在具体板块建设上出台的又一重要文件。
同城化是区域一体化的基本形态之一。同城化与区域一体化互为因果。中国区域一体化水平最高的珠三角和长三角正形成多个同城化的故事。例如，珠三角的广佛同城化、深莞同城化。上海都市圈正在推进两个层面的同城化：其一，主城区与新城区同城化；其二，上海与近沪周边城市同城化。
主城区与新城区同城化
上海都市圈同城化要从上海都市圈整体结构上进行把握。研究表明，都市圈空间特征主要是，圈层结构、多中心和集群。都市圈的空间特征有着一般性。例如，上海都市圈主城区、新城区和同城（化）区圈层结构的演化逻辑，和其他国际大都市，如纽约、东京、伦敦、巴黎和首尔等，是基本一致的。在不同圈层形成各自的中心是必然的。人民广场是上海主城区的中心；五个综合性节点城市是新城区的中心；苏州、南通和嘉兴的中心城区是同城化区域的中心；虹桥国际开放枢纽则是上海都市圈的中心。
城市首先是有居住集群，然后就有商业集群、产业（制造业）集群、商务（服务业）集群和创新集群等。唯有集群，才能产生专业化和规模经济效应，实现共建共治共享的目的。有着一定发展水平差异的圈层结构，不同规模的城市中心和连绵起伏的各式集群，展示了都市圈同城化的生动图景。
2017年末，国务院批复的《上海市城市总体规划（2017~2035年）》明确提出，将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。
2021年年初，上海市政府结合贯彻“十四五”规划和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（下简称《规划纲要》），下发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，将五个新城高水平规划建设提上重要议事日程，并进入实质性推进阶段。五个新城的规划建设目标是基本形成独立的城市功能，在长三角城市网络中初步具备综合性节点城市的地位，亦即在长三角城市体系中增加五座相当于地级市的中等城市。
五个新城与主城区的同城化将以职住平衡为基本要求，同时做到产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利和治理高效。五个新城在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面做到集中规划、全面赋能，不仅与主城区功能互补、相互赋能，五个新城之间也将功能互补。特别要强调的是，与原来的卫星城、郊区新城不同，五个新城不是简单承接主城区人口和功能疏解，而是按照集聚百万人口规模、形成独立功能的要求，打造长三角城市网络中的综合性节点城市。
与周边城市同城化
《规划纲要》要求，发挥上海龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，加强跨区域协调互动，提升都市圈一体化水平，推动城乡融合发展，构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局。
长三角全域是苏浙皖沪三省一市，35.8万平方公里，共41个地级及以上城市。考虑到区域一体化发展的阶段性，《规划纲要》提出了以其中27个城市为中心区，辐射带动长三角地区高质量发展的构想。在中心区，又有从城市到都市圈，再到城市群三个层次的空间结构。《规划纲要》指出，加快上海、南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，并推进和加强它们之间的协调联动。例如，加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范；推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作，实现杭绍甬一体化。长三角一体化的最终目标，是高水平打造长三角世界级城市群。
在区域一体化的空间结构中，都市圈处于核心地位，是科技创新策源，新兴产业集聚，公共政策协同，生态和社会治理，以及公共服务均等化的基本载体。随着城市化水平的日益提高，长三角的城市群和都市圈都将在演化中形成新的组合，城市群和都市圈的数量都有可能增加。都市圈是现代经济社会功能区，通常是跨行政区划、跨都市圈，甚至跨城市群的，其边界是弹性的，“你中有我，我中有你”是常态。现阶段，上海都市圈同城化的第二个层面，即上海与周边城市同城化，主要是上海与苏州、南通和嘉兴的同城化。
无论是主城区与新城区同城化，还是上海和周边城市同城化，其实现目标和推进途径是基本相同的。笔者认为，交通互联，产业共“链”，生态共建，社会共治和民生共享，是同城化可资评价的主要目标。推进同城化，就是要朝着这些目标，通过利用市场机制和政府作用双重力量，多管齐下，逐步加以实现。
推动同城化举措
交通互联是同城化的基础。在区域一体化和都市圈同城化的背景下，从区域统筹协调的角度，解决交通基础设施建设矛盾，合理配置跨界地区的交通基础设施，是上海都市圈规划建设和促进都市圈协调发展的重要内容。上海都市圈交通基础设施互联互通仍然存在不足，主要是，现有供给能力不足，硬件设施水平有待进一步提高；统筹协调不足，交通网络一体化尚未实现；管理体制机制与相关法律法规不够完善。未来一个时期，上海都市圈交通网络建设，要加快推进都市圈交通规划编制；要构建多层次、一体化的交通网络；要推进信息互联互通及新技术创新应用；要探索建立都市圈群交通运输一体化协调机制。
上海都市圈内各城市产业基础良好、门类品种齐全、发展水平较高，处于国内一流先进制造业基地和国际制造业产业分工前沿，产业优势明显。都市圈内城市层级结构合理，各城市形成了一批自己的优势行业和特色产业，为进一步发挥上海都市圈的辐射带动作用提供了良好条件。
社会共治既是都市圈有机协同发展的重要组成部分，又是整合社会资源优化配置的必然选择，乃至是社会治理现代化的题中应有之义。伴随着公共事务日益复杂化，特别是新时期的社会治理日益要求跨越行政区划，以解决区域协同治理问题。无论是已有基础还是现实前景，上海都市圈社会治理同城化都具备较为扎实的基础，主要表现在：初步建立常态化合作体制机制；正在构建有利于创新的制度环境。同时也面临着诸多体制机制方面的限制，集中表现在行政区划壁垒、治理目标差异和利益博弈困境等方面。
推进上海都市圈社会治理一体化的总体原则是，要在理念上突破“行政区划”对管理体制和资源配置的限制，强调在“跨域”的场景中进一步完善体制机制、健全组织结构、强化技术突破，从而形成有利于社会治理资源合理配置、治理能力高效产出的现实环境。具体而言，要深化上海都市圈社会治理一体化的发展路径，着力构建应急管理合作系统，畅通都市圈内突发事件信息共享渠道，建立应急队伍和应急资源的联合响应机制，切实推进共建共治。同时，进一步完善体制机制，建立健全上海都市圈社会治理一体化联动机制，协同强化流动人口管理和服务、公共安全治理等。
依托长三角生态绿色一体化发展示范区，上海都市圈在绿色发展上应实现协同发展，其中的关键是要探索统一的生态环境保护制度，包括加快建立统一的饮用水水源保护和主要水体生态管控制度，加快建立生态环境“三统一”（统一生态环境标准、统一环境监测监控体系、统一环境监管执法）制度，探索建立跨区域生态项目共同投入机制，以及探索碳达峰协同机制等生态治理新机制。其中，“三统一”制度是上海都市圈生态环境领域协同发展的核心任务。
上海都市圈在生态环境保护联防联控联治等协同发展措施上有待进一步提升，目前的主要薄弱环节是，都市圈内部各地区的规划不协调；沪苏浙皖之间的环保标准不统一；沪苏浙皖之间环境信息共享机制尚未形成。为此，要建立政府间的工作协调与利益共享机制；要统一环境管理标准，加强信息共享；要发展绿色金融，助力绿色发展；要通过生态产品价值转化，探索可持续的生态保护机制。
