原标题：“七普”数据对财政意味着什么？ 来源：中国金融四十人论坛
2021年05月02日，五一节假日厦门中山路斑马线上的人流。图片来源：人民视觉
中国经济进入新时代后，“以人为本”的发展思想更加突出，了解中国人口规模及结构现状，对于政府决策以及市场主体把握时代发展规律具有极为重要的意义。
近期公布的“七普”数据引起了社会各界的高度关注，其中“超低生育率”、“加速老龄化”等值得警惕，同时也有一些利好信息，诸如劳动人口规模庞大，人均受教育年限持续提升，人口流动依然十分活跃等。
无疑，人口的变化趋势在中长期内将对经济社会产生深远影响，财政是国家治理的基础和重要支柱，应系统分析人口变化带来的机遇与挑战，及早做好政策应对以促进实现财政可持续。
“七普数据”的四个主要特点
“七普”数据反映了人口变迁的哪些主要特点？归纳起来，大致有如下四个方面：
一是老龄化特征显著。2020年65岁以上人口占比13.5%，比2010年第六次人口普查上升4.6个百分点。结合目前中国的发展阶段，中国的老龄化呈现出“未富先老”、加速老龄化、超大规模的老龄人口三个特点，这给中国的养老保障体系带来巨大的挑战。还有一个值得关注的现象，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点，城乡之间的老龄化水平有显著差异，这与人口流动以及一些经济社会因素有关。
二是少子化，2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低水平，国际上通常认为，总和生育率1.5左右是一条“警戒线”，一旦降至1.5以下，就有跌入“低生育率陷阱”的可能，低生育率将自我强化。2016年的二胎政策曾一度带来人口出生率上升，但是这种效应是非常短暂的，后续的生育率仍然呈现下降态势。
三是人口流动规模依然庞大，以省内流动为主，东部发达地区依然是流入主要目的地。据统计，全国人户分离人口为49276万人，其中，市辖区内人户分离人口为11694万人，流动人口为37582万人，其中，跨省流动人口为12484万人。人口更多流向广东、浙江等东南沿海发达地区，东北地区劳动力流失严重，这背后的因素有很多种，关键是地方经济发展能否为各类适龄劳动人口提供合适的就业岗位，以及政府为企业生产经营活动提供良好的外部环境，这一趋势在过去十年有所强化。
四是人口质量红利在逐步形成。“七普”数据显示，2020年16-59岁劳动年龄人口平均受教育年限达到了10.75年，比2010年的9.67年提高了1.08年。同时，劳动年龄人口中，高中及以上受教育程度的人口达到了3.85亿人，占比为43.79%，比2010年提高了12.8个百分点。大专及以上受教育程度人口占比达到了23.61%，也比第六次全国人口普查提高了11.27个百分点。
人口质量改善是一个好事，要切实形成人口质量红利关键是他们能够得到有效配置，这取决于要素市场化程度，只有人岗相匹配才能充分调动人的积极性，历史已经证明资源配置效率改进将极大地推高全要素生产率，最终带来持续的经济增长。
人口变化对财政收入影响不确定
人口年龄结构变化中老龄化是一个显著特点，可能对财政收入增长形成拖累。根据新古典增长模型，从人口数量来看，人口老龄化将带来劳动力规模萎缩，且中国人口老龄化进程较快，以人工智能代替劳动力的诱致性技术变迁可能来不及充分发挥作用，这不利于经济增长。此外，老龄化意味着一个社会的创新活力下降，经济活动会有所萎缩，社会总需求会有所疲软，这些都不利于经济增长，最终会导致财政收入增长乏力。
从人口质量看，人口素质正在不断改善。历次人口普查大专以上学历人口占比都有大幅提升，此外还存在“队列效应”，即随着老龄化加快，进入劳动力市场的年轻人整体学历水平升高，带来劳动力市场整体素质提高，这有利于开展更多的科技创新活动，但是同等人力资本的人群就业竞争也可能会加剧。
从日本等经济体的经验来看，人口老龄化对经济增长总体的净影响可能是负向的。在经济增幅放缓的趋势下，如果保持现行税制不做过多调整，税收的增长可能也相对乏力，如何运用财税手段激发人口质量红利释放是一个值得深入研究的问题，这在某种程度上可以对冲老龄化的不利影响。
人口流动有利于提高资源配置效率，给经济和税收增长带来积极影响，但这一趋势正在放缓。现阶段人口流动更多表现为人口集聚，尤其是农业人口向城市集聚，中西部向东部发达地区集中。从供给端来看，人口集聚加强了劳动力和企业的有效匹配，同时有利于激发技术创新并产生规模经济效应；从需求端来看，人口集聚有利于扩大市场规模及专业分工以及消费扩大。但自2015年开始，流动人口占总人口的比例以及流动人口增速都有所放缓，劳动力资源配置的红利或在减弱。
劳动力行业结构变化恐不利于全要素生产率提升。自2014年开始，制造业从业人员比重持续回落，与此同时，房地产、金融等行业的就业占比持续上升。当前制造业部门是技术创新最活跃的部门，劳动力的“去工业化”或对TFP提升形成一定不利影响，间接影响经济增速和税收增速。与此同时，当前制造业领域仍存一定劳动力结构性供需错配，“用工荒”依然难解的形势下，有必要加强财政政策对职业教育和劳动力培训的支持，同时加大对部分重复劳动岗位人工智能替代的财税政策激励。
图1 历次人口普查中国人口年龄结构变化
数据来源：国家统计局
图2 历次人口普查大专学历以上人口占比变化
数据来源：国家统计局
图3 流动人口占比和流动人口同比变化
数据来源：Wind
图4 部分行业就业占比变化
数据来源：Wind
根据国际经验，人口规模、结构的变化对房地产需求有较大影响。考察美国购房年龄段（20-49岁）人口同比增速，可以发现其与成屋销售套数之间存在一定的相关关系，购房人群增速的变化略微领先于成屋销售套数的变化。而若人口达峰到来过快、老龄化程度不断加深，适龄购房人群增长乏力也将拖累房地产的需求。房地产消费疲弱将导致地产商库存上升，影响地产商在投资端拿地积极性，从而影响政府土地出让收入，加剧部分地区财政收支矛盾。
此外，根据《财综【2021】19号》文件，自2022年1月1日起国有土地使用权出让收入将全面划转税务部门征收，这有助于加强土地出让收入征管的透明度，降低地方政府土地出让灵活性，从长期来看也会促使地方政府降低对土地财政的依赖度。
人口变化将给财政支出结构带来深刻影响
一是人口老龄化导致养老相关的财政支出压力增大。中国养老公共服务水平仍偏低，到2020年末每千名老人的养老床位数为31.2张，仍需加大投入。
近年来企业职工基本养老保险收入中缴费占比呈现回落，从2005年83.7%的高点回落至2019年的78.6%，意味着政府财政补贴的规模将有所扩大。此外部分地区的养老资金缺口也将越来越依赖中央调剂资金，具体来看，辽宁、黑龙江、吉林这三个东北省份受劳动力外流、人口老龄化加深的影响，养老金缺口较大，对中央调剂资金的依赖程度较高，而广东经济发达且劳动力流入规模较大，养老资金最为充裕，上海、江苏等财力雄厚的地区，尽管人口老龄化水平不低，养老资金依然有较高盈余。
具体来看，哪些地区呈现出“未富先老”的特点？老龄化程度高于全国整体水平，而人均GDP低于全国水平的省市主要有辽宁、四川、黑龙江、吉林、安徽、湖南以及河北等，多为人口外流形势较为严峻的省份，尤其是东北三省近十年在全国人口中占比合计下降1.2个百分点，未来养老财政支出压力较大。
二是少子化和老龄化叠加，与养老相关的医疗卫生等支出增加可能挤占财政资源。以日本的经验看，中长期人口老龄化对财政支出结构的影响是巨大的。日本的财政支出中社保费支出占比与65岁以上人口占比的走势几乎一致，2019年中央政府日本社保费支出占中央政府支出的比重高达32.5%，相较于1993年的17.8%提高了将近一倍，而教育支出比重则呈现出不断回落的态势。
综合考虑老龄化、少子化的共同影响，中国教育支出尤其义务教育占比或将趋于回落，而社保支出、医疗卫生支出占比则将不断提升，一般公共预算支出结构从2012年开始就已经出现教育支出占比下降的态势，预计这一趋势会持续。
人口流动对公共资源配置带来挑战
根据第六次和第七次人口普查数据，2010-2020年间，主要是人口流动等因素影响，各省市人口占比的变化出现较大分化，广东提高1.1个百分点，提升幅度远高于其他省市。而东北地区以及山西、湖南等省份人口占全国人口的比重出现了较大幅度的下降。
一是人口流动导致区域之间的公共服务支出集中度上升。以人口增长率为横轴，财政支出中与保障民生密切相关的主要社会支出项（教育+社保就业+医疗卫生）提升幅度为纵轴制作散点拟合图，可发现地区人口增长同民生性支出增长呈现出一定的正相关关系，一方面表明公共服务供给增多对人口有一定吸引（“用脚投票”），另一方面或许也意味着随着人口持续流入，税基会扩大，有更充裕的财政收入投入到公共服务。
这一公共服务支出和人口流入的相互作用，可能带来马太效应，人口流入较多的地区，稀缺的公共资源越发集中，从而吸引更多的劳动力，创造更多的经济产出和税收，同时降低公共服务提供的单位成本，这又能为区域公共服务的扩张、升级提供融资支持。
在这一客观趋势下，推动公共服务均等化，保障经济相对落后、公共服务相对匮乏地区基本的公共服务水平极为重要，尤其是“七普”数据显示当前“人户分离”趋势加剧，留守儿童照养问题亟待关注。
二是城乡间人口比例结构表明，城镇化或将放缓，财政支出结构将有所变化。从第一次人口普查（1953年）到第七次人口普查（2020年）期间，中国城镇化加速推进，城镇人口占总人口的比重从13.3%大幅提升到63.9%。“十四五”规划提出了城镇化率65%的目标，目前距离这一目标仅相差1.1个百分点。然而，从美国和日本城市化的进程来看，两国均在城市化率70%左右时进入了城市化进程显著放缓的阶段。若以美、日两国为参照，中国城市化率也在逐步逼近这一平台期。
事实上，考察农民工这一过去支撑城镇化的主力群体变化情况，中国城镇化已有放缓迹象。从2011年开始，农民工同比增速呈现逐步回落的趋势，2019年农民工同比仅增长0.8%，2020年受疫情冲击农民工人数更是出现了负增长。
当前制约非农人口城镇化的因素主要包括：
1）随着经济增速中枢回落、前期大规模刺激计划提前释放了部分基础设施建设需求，加之政府债务管理加强导致公共投资增速放缓，能够承接非农人口转移的就业岗位有所减少；
2）户籍制度成为阻碍城镇化的关键制度变量，户口背后的大城市稀缺公共服务资源难以获取。
在这一背景下，财政投入方向也将有相应的变化：向传统基建的投向将有所放缓，以5G为代表的新基建支出或将增加；为了落实“以人为本”的发展思想，政府将更多投向促进公共服务均等化的领域，让进城就业和居住的农民工享受到与城市户籍居民同等的公共服务水平；为了巩固脱贫攻坚成果，政府将更多投向乡村振兴领域，让乡村人口从产业发展中获益，并享有一定的公共服务水平；考虑到当前城镇就业人员占比仍不及60%，未来需要保持财政资金支持农业发展的相关政策，提高第一产业劳动生产率，将更多的劳动力从土地中解放出来。
未来财政应如何应对
一是优化个税改革，降低抚养孩子成本。应当加强个税对家庭养育的支持，应进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度。当前个税子女教育专项扣除为从3岁起算，在放开三胎的背景下，或有必要将个税扣除提前至3岁之前，以降低家庭养育成本，减轻纳税人负担，提升生育意愿。
二是财政支出向养老、医疗、幼托等领域倾斜，填补供需缺口。具体地：财政对养老公共服务尤其是农村养老公共服务的支持力度要进一步提高；加强公共卫生投入，促进健康老龄化，提高老年人的生活质量。随着二胎、三胎相继放开，学前教育缺口扩大，有条件的地区可以加大政府在相关领域的投入，增加学前教育资源供给。总的来说，财政要加大社会类支出，提供合适的公共消费来带动居民消费，促进人力资本形成，但是也要防止不切实际的扩大支出所形成福利陷阱。
三是多措并举以完善社会保障体系。具体地：在养老方面，应该大力发展“第三支柱”，破解中国“低水平、广覆盖”的社保困局，政府保障基本的养老保障水平，额外的养老资源需要依靠个人、企业，形成多支柱体系。财政支持方面，可以考虑出台第三支柱养老金投资收益税收优惠政策，以促进多支柱体系的建立健全，通过财税支持政策推动养老、健康相关产业的发展。为应对老龄化加速，在发展“第六险”长期护理保险的过程中，财政补贴依然需要发挥一定积极作用。此外，加大国有资本经营预算对社保基金预算的划拨力度，让全民共享国有经济的收益。
四是发挥好财政引导人力资本积累、配置的作用。在保障教育型人力资本投入的同时，强化培育技能型人力资本，促进劳动力市场供需匹配。此外，对于一些高人力资本的老龄人口，尤其是一些教育、科研、医疗等领域的专业人士，他们有丰富的经验和专业知识，要出台相关财税激励政策来发挥其活力，以各种灵活就业形式，继续发挥对经济社会发展的贡献。
五是加快构建数字财政，促进财政可持续。以数字财政建设来提高公共服务的供给精准性以及与社会需求的匹配性，进而提升公共服务提供效率；构建促进数字经济发展的财税政策体系激发数字经济红利转换为数字财政盈余，运用数字化手段降低公共服务成本并提高纳税遵从度，为政府履职提供更加有利的财力保障；为了减少数字鸿沟带来的区域发展不平衡问题，可以结合数字经济因素来改进现有的转移支付公式，推动中国数字经济发展壮大；此外，要充分考虑数据这一新生产要素的独特属性，完善现有财税制度和财税政策，以更好地适应经济社会数字化转型大趋势。
