原标题：小作坊、大民生：乡村小微工业如何打破发展瓶颈
前文提到，有不少小微作坊已经内迁，或者有内迁的需要。这些返乡的小微作坊有现成的订单、成熟的管理经验，也满足了乡村闲置劳力的就业需要。[详细参考拙文《小作坊、大民生：乡村小微工业如何打破发展瓶颈（一）》，2021-05-26，澎湃商学院]
但是，小微作坊找不到合法稳定的土地与厂房。为什么乡村小微作坊发展这么难？小微作坊找不到合法稳定的土地与厂房，反映了实践中的观念与制度障碍。
一、工业是集中发展好，还是分散发展好？
从地理经济学的角度看，当然是集中发展有规模效益，可以摊薄基础设施投资、公共服务的提供等公共投资的成本。实际上，地方政府发展工业的一个普遍实践经验，是“工业向园区集中”。在耕地保护的约束下，工业向市级或区县的园区集中，有助于集中利用土地、提高基础设施投资效益、改善地方服务与营商环境、加强环保监督、增加土地的税收效益、便于上下游配套企业产业集群等。对于重化工行业、高端装备制造、电子信息制造等行业，规模经济是主要的考虑因素。但是，在乡镇自发产生的小微作坊，同样反映了企业在约束条件下的最优选择。伴随物流与信息成本的下降，某些制造业，如服装、箱包、纸箱等上下游集中配套的需要下降。
由此可见，工业向园区集中，还是向乡镇分散，是有不同条件的。在某些条件下，工业向园区集中好，某些条件下，工业向乡镇村庄分散好。某些类型的工业向园区集中好，某些类型的向乡镇村庄分散好。
在实际体制的约束下，工业向园区集中的副产品，是将小微加工业的发展排斥在政府办的开发区及土地供应之外。
一是，工业园区的门槛高，小微加工业的税收较低，进不了工业开发区。
二是，即使小微加工业进入了开发区，也不容易给出有吸引力的工资，但是在乡镇布局，更容易招到稳定的工人。
三是，区县政府通过规划的方式，上收了乡镇和农村地区的建设用地指标。其结果是，适合于解决民生问题的小微加工作坊，不但被排斥在工业园区之外，在乡镇或村庄也缺少用地空间。
但是，正是这些分布在乡镇的小微加工作坊，更适合返乡农民照顾孩子和老人的需要。如前所述，家庭妇女早上8点前送孩子上学，晚上6点后接孩子回家督促学习。去开发区打工，即使是驾车，单程需要花费半小时至一小时，企业还未必能允许迟到早退接送孩子。在乡镇上的小微作坊打工，比去开发区务工，更适合返乡者的实际需要。也正因此，小微加工作坊，倾向于在乡镇分布，以获得稳定的熟练工人。熟练工人白天在乡镇的集中，所形成的劳动供应上的规模效应，是小微作坊在乡镇布局的重要原因。
另一方面，大量开发区闲置的厂房、土地表明，即使集中资源实现了“规模”，未必会有“规模效益”。规模效益能否实现，不但是固定成本通过规模分摊一类的核算，也取决于资源使用的产权与制度安排。如果资源的产权不清楚，资源使用的效率不高，盘活利用的积极性不够，那么即使集中了资源、实现了规模，也不会产生效益。我国早期发展重工业的实践，以及近些年来大量政府办的开发区资源闲置浪费、地方债务高企，正说明了规模效益要发挥作用，需要产权清晰的制度条件。
因此，只是泛泛地指出，工业向区县园区集中好，还是在乡镇或农村分散好，是得不到确定答案的。集中还是分散，要看具体是什么工业，适合于什么样的发展条件，以及资源的产权是否清楚地界定。重化工业、机械制造、电子信息制造等环保要求较高、规模经济明显的工业，适合向园区集中；对招工稳定性要求较高，有利于解决民生问题的小作坊，适合分布在乡镇或村庄。小微作坊在场镇还是村庄分布，在乡镇园区集中还是分散分布，取决于具体的产业特性和用工需要，以及交通、居住、学校分布等具体条件。在环境污染等外部效应可控的条件下，哪种方式能更多地节约企业与村民之间的交易费用，哪种布局方式就是合理的。
二、产权制度的约束条件
实际上，如果建设用地使用权等土地产权是清楚界定给农村居民，村民有明确地转让宅基地等建设用地用于发展工业的权利，小微作坊是不难在乡村找到土地的。正是由于土地制度的内在矛盾，既自上而下经由管制界定了产权，又自下而上由法律政策规定了农民的基本土地产权，使得产权界定并不清楚。
市与区县政府要在耕地保护的约束下，集中土地资源招商引资税收高的产业及企业，本也无可厚非。一般而言，附加值高的产业税收多，有能力更新设备、改进环保设施。税收多可以更好地保持政府的运转，完成中央及各级政府要求的政策任务，增加办公经费及发放奖金以更好地完成任务，完善基础设施建设，较快地化解紧急的社会矛盾，减少治理成本。
然而，税收高的企业，未必会选择在乡镇布局。占地不多但是解决就业的小微作坊，却贡献不了太多税收。这就导致，市与区县政府将有限土地用于扩大税收的需要，与乡村本身解决民生就业的需要，产生了矛盾。在土地与城乡规划的制度约束下，当上级部门的权力加强时，土地权利更倾向于向上集中，用于乡村民生与发展的土地产权相应地减少。
问题的本质在于产权没有清楚地界定（Coase，1959）。如果土地产权，尤其是农村建设用地的使用权，能够清楚地给村集体或村民，且允许公开公正的建设用地指标市场的存在，各级地方政府、村集体、村民、小微企业都可以平等地在指标市场上购买稀缺的土地指标。在协商谈判、强制干预、规划审批等交易费用足够低的情况下，小微企业可以购买建设用地指标，租用农民的土地建设厂房，获得长期稳定的合法产权。政府或者村集体发展旅游或工业产业，同样也要出价在市场上向村民购买指标。
如此这般，其结果是，谁使用土地的效益更好，出的价格更高，谁能获得土地的发展权。从而，通过价格信号集中反映了产业空间分布的具体信息，也就无需面对千差万别的地方特征，在信息不充分地的情况下，讨论产业到底是集中分布，还是分散布局更好的问题。也无需讨论到底是优先发展大城市，还是优先发展中小城市。大城市使用土地指标的效率高，建设用地会向大城市聚集，中小城镇使用指标的效率高，建设用地也会向中小城镇聚集。
在我国目前的制度约束下，是否建立指标交易市场，极大地取决于政府的意愿。在建设用地使用权依然遵守着自上而下的，通过规划计划的手段行政配置的条件下，农户并没有清楚的建设用地使用权，尚不具备在所有地区建立交易费用的指标交易市场的制度条件。充分地收集地方信息，通过规划或政策给予小微作坊在乡村/乡镇发展土地空间和合法地土地产权，就变成了一个在缺乏市场的实际约束下，不得不考虑的选择。
因此，在短期内，通过政策要求地方政府在城乡规划中为乡村地区留足小微工业的用地空间，仍然是能较快地解决小微作坊用地及农民工就业问题的手段。同时，将建设用地使用权更加清楚地界定给农户，并建立公开的指标交易市场，让农户知晓其建设用地使用权的权利及市场价格，是解决问题的中长期路径。
三、环保与民生矛盾吗？
近年来，地方政府面对的环保督察压力较大，缺乏支持乡镇小微作坊的激励。但是，在笔者看来，小微作坊未必会创造多少环境污染，是因为企业分布较为分散致使政府的监督成本较高，而税收较少致使政府缺乏支持的积极性。
笔者走访的几家小微加工作坊，原材料主要是布料、纸板，设备主要是缝纫机。能源以电为主，有的也用水。既没有使用煤炭石油等高污染的能源，也没有废水废气的排放。政府督查时主要提出了消防安全的问题。可见，小微作坊未必有什么大污染。
有的地方政府不支持小微作坊的原因，并不是因为小微作坊有多少污染，而是小微作坊没有创造税收，却增加了应对环保督察的麻烦。是既有考核体制下形成的政府激励机制，造成了表面上的环保与民生的矛盾。对于小微作坊予以分类设置不同的环保政策，减少地方政府面对的督察压力，会提高地方政府容纳小微作坊的积极性。
（作者路乾为中央财经大学经济学院副教授，美国马里兰大学经济学博士，主要研究领域为制度经济学、产权经济学、中国土地制度与城市化、经济史等，著有专著《美国银行业开放史：从权利限制到权利开放》，论文《城市的合约性质——民营城市蛟龙港》、《土地财政是伟大的制度创新吗？》等。）
