2月23日，欧盟委员会公布《数据法案》（Data Act）草案全文。草案进一步明确了用户的数据访问权、数据可携带权，对《通用数据保护条例》中的有关规定进行了具体展开。此外，草案明确了通过使用物联网产品或相关服务产生或获得的数据的数据库不受《数据库指令》中的特殊权利保护，确保特殊权利不会干扰本草案规定的消费者获取、使用数据的权利。
随着数字经济的飞速发展，数据资源的财产权属性已经得到充分认可，有人更是将数据资源类比为“新时代的石油”。而完善的产权制度是实现数据资产化与数据有序流动交易的重要前提，产权保护有利于更好地激励数据的生产、共享、利用、开放。研究数据产权制度已经成为世界各国积极探索的课题。
我国数据产权之现状
产权包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。实际上，产权是经济学名词，后在法学领域也多有使用。中国政法大学互联网金融法律研究院院长李爱君教授认为，完善的数据产权制度应表现为产权的归属明确、产权的内容法定和产权的保护严格。
我国当前的数据产权制度仍在初期探索阶段。自数据成为新的生产要素以来，我国加快了针对数据要素的研究，并将数据产权的研究提升至战略高度。2020年4月发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调，应当“研究根据数据性质完善产权性质”。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中再次提出，“加快建立数据资源产权、交易流通等基础制度和标准规范”。
在法律层面，我国现有法律中暂无针对数据产权问题的具体规定，并且对于数据之上的法律利益仅规定为权益，并未上升为一种数据权利。有部分地方立法对于政务数据的产权问题做出了探索性的规定，如《福建省政务数据管理办法》规定，“政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理”；《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》规定，“政务数据资源所有权归政府所有”。但相关规定仅局限于政务数据这一种数据类型，且存在立法效力层级不够、规定不一等问题。
当前，北京、上海、浙江等地相继开始试点数据交易所，但数据确权仍是各交易所面临的主要痛点。司法实践中以《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国反不正当竞争法》来保护数据法益的思路，也难以实现对各类数据权利主体合法利益的完整保护。随着培育数据要素市场步伐的加快，应当看到当前数据权属不明确、权利范围不清晰等问题，这些问题增加了数据交易成本，加大了数据流动的不确定性与法律风险，不利于数据要素市场的有效运行与良性发展。
欧美数据产权之观照
欧盟在数据立法方面一直走在世界前面，但对于数据产权的法律规定仍在尝试与探索之中。《通用数据保护条例》（GDPR）与《数据法案》（草案）中规定了数据主体的访问权、可携带权等权利，但这些主要是针对个人数据的保护性权利，而非数据财产权。与财产权比较接近的是《数据库指令》中规定的特殊权利，即因实质性投入而创建的数据库享有专有财产权利保护，但这种保护仅限于数据库而非单一的数据，且欧盟最新通过的《数据法案》（草案）中排除了特殊权利对于通过使用物联网产品或服务而产生的数据的数据库的适用，即其适用范围相当有限。虽然欧盟委员会提出了数据所有权与数据防御权两种路径来构建一种数据生产者权利，但仍处于设想阶段，尚未付诸实践。
美国在数据领域则更加偏向于促进数据流通与利用，在数据产权方面，并没有大的议题与进展。在欧盟出台《数据库指令》后，美国先后起草了3个有关数据库特别权利保护的法案,但国会最终都未予通过。反对的声音认为，特殊权利保护赋予了数据库的数据一种专有财产权，这种排他性的权利不利于激励数据库生产商生产更多的数据，甚至会阻碍市场的有效竞争。2020年正式实施的《加州消费者隐私法案》（CCPA）赋予了消费者访问权、选择退出权、公平交易权等权利，并提出了企业的财务激励计划，即企业可以因对个人数据的处理而向消费者提供财务激励，虽然明确了个人数据的财产属性，但并未规定个人数据所有权。
完善我国数据产权制度的思考
虽然目前全球范围内尚未有构建数据产权的成熟经验，但欧美在数据产权方面的有益尝试对我国构建数据产权制度仍有一定的借鉴意义。在中央政策积极引导数据产权制度构建的大背景下，构建数据产权制度，助力数据要素市场有效运行，可着重考虑以下几个方面。
第一，对产权的理解不应局限于所有权，而应在法益上做扩大化解释。数据具有无体性、非排他性，数据的效益在于流动而非独占，以上特性使传统的排他的所有权模式难以为继。我国数据产权制度应该考虑各类数据相关主体的需求，构建包含数据使用权、数据控制权、数据公平利用权等相关权利在内的完整产权制度。
第二，针对不同类型的数据分类分级管理。对于公共数据而言，产权制度也许并非最优解。基于公共数据的公共属性，其目的在于最大限度地开放与利用数据，使全社会共享数据福利，过分强调产权问题反而会阻碍其流动。而对于企业数据而言，则应当考虑产权的保护与利用，以激励和促进企业生产，为企业提供确定的市场预期。对于个人数据，更应侧重其中的个人信息保护问题。
第三，实践先行，立法总结。在我国对于数据要素的研究尚不深入、暂未构建起完善的数据要素市场的背景下，不应贸然推动数据产权立法。产权制度不仅要在法律上加以规定，还需要考虑在社会层面如何去执行。因此，可以让市场主体先行探索，立法仅做兜底性规定，并在司法中积累一定的裁判规则，最终确定符合我国实际的数据产权制度。
（作者单位分别为东南大学法学院和国家计算机网络应急技术处理协调中心江苏分中心）
