文 | 张倩
编辑｜朱弢
7月14日，财政部公布了2022年上半年财政收支情况。数据显示，国有土地使用权出让收入为23622亿元，比上年同期下降31.4%。
这保持了此前的趋势，根据财政部的数据，2022年1月-2月国有土地使用权出让收入7922亿元，同比下降29.5%；1月-3月国有土地使用权出让收入11958亿元，同比下降27.4%；1月-4月，国有土地使用权出让收入15012亿元，同比下降29.8%；1月-5月国有土地使用权出让收入18613亿元，同比下降28.7%。
根据以上数据可以看出，相比于2021年国有土地出让收入87051亿元，同比增长3.5%的情况，2022年上半年国有土地出让收入持续减少。
对此，接受《财经》采访的多位专家学者表示，“2022年上半年全国土地出让收入的降低超出了很多人的预期，但从整体层面来说，这并不是坏事”。
长期以来，国有土地使用权转让收入
（下称“土地出让金”）一直是地方政府性基金收入的重要来源。收入全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。
公开数据显示，土地出让金占地方政府性基金收入的比重此前一直在持续增加，甚至已经超过了90%。因此，土地出让金下降的一个直接的结果，就是导致地方政府的收入缩水。在财政部公布的2022年上半年财政收支情况中，地方政府性基金预算本级收入比去年同期下降了29.7%。这对地方的财政运行无疑是极大的考验。
对此，中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林表示：“地方政府必须尽快转变发展观念，靠卖地发展经济的时代已经过去了，依托经济创新发展新经济，是实现长期可持续发展的必然选择。对于地方政府来说，越早转型越有利。”
土地出让收入为何下降？
对于土地出让金大幅下降的原因，朱道林认为，土地作为生产要素，其市场需求必然受到实体经济发展、宏观经济走势等直接影响，因此不同时期的土地出让规模存在一定的波动是正常现象。
“此外，今年以来，受新冠疫情、国际政治经济局势等影响，我国的经济增长速度有所下降，相应的土地市场需求也有下降。而且，中国改革开放40多年来，已经进入城市化、工业发展的后期，各种建设用地需求也在下降。在这些综合因素下，土地出让规模下降是必然的。”朱道林说。
苏州大学王健法学院副院长程雪阳也持类似观点，“2022年上半年土地出让金大幅下降背后有偶发性的原因，也有长期必然的原因。偶发原因是疫情导致多个城市行政部门运行受到影响，房企线下开工困难，影响了市场信心；必然原因则是中国的住宅市场已趋近饱和”。
在受访的学者们看来，着手深化改革已迫在眉睫。
但是，地产研究机构中指研究院综合全国主要城市2017年至2021年土地出让金占一般公共预算收入的比例，对全国主要城市对土地财政依赖度进行了分析，其中杭州、佛山、南京、武汉、广州、西安等城市的数值均超过了100%，成都、郑州、三亚、厦门等城市的数值则超过了80%。
这意味着即使在城镇化进程的后期，土地出让金仍远远超过税收收入，是地方财政的主要来源。
对于地方的土地依赖惯性，中国人民大学经济学院院长刘守英此前在接受《财经》记者采访时指出，在过去数十年中，急剧膨胀的“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。同时，土地出让金支撑了中国数百座城市的基础设施建设，有力地推动了中国经济发展和城镇化、工业化进程。但是，随着城镇化速度减缓以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，土地作为经济增长发动机的功能将难以延续。
朱道林也认为，“城市的土地是有限的，地方政府不可能永远有地卖；即使尚有土地可卖，还需要仰赖土地需求方，即是否有人愿意购买；再者，土地市场总会受到经济波动的影响”。
其实从十多年前，就有观点呼吁地方着手经济转型、摆脱土地财政依赖，并指出土地财政潜在的负面影响。但是，这些呼吁收效甚微。近十年来，土地出让金占地方本级财政收入的比重从2013年的近60%升至2021年的高于90%。
对此，程雪阳表示：“长期以来，地方政府的态度一直都是，‘收入还可以’‘日子还过得下去’，从而缺乏改革的动力，感觉不到改革的必要性。改革是由危机来驱动的，‘没钱’作为一个诱因可以在很大程度上改变地方政府得过且过的态度。因此，在我看来，这次土地出让收入的下降对地方政府而言，与其说是危机，不如说是促进改革、增加地方经济转型动力的机遇。所以这并不是坏事，其实是顺应了变革的要求”。
但程雪阳同时承认，短期内，卖地收入的减少无法通过其他产能的增加来补足，而这意味着地方发展将进入一个“阵痛期”。
过紧日子与摆脱路径依赖
溯源土地财政模式的起源，不难发现，在1994年分税制改革后，地方政府财力和事权不对等，迫切需要扩充收入来源。加上房地产市场发展迅猛，带动与土地相关收入的快速增长，使得地方政府在既得利益的驱动下增强对土地财政的依赖。这也造成了地方政府行为“短期化”，专注追求眼下的经济增长。
基于上述前提，多位学者认为，“土地红利”于地方政府而言，已形成了路径依赖和思路依赖。
一面是长期的路径依赖，另一面需要面对土地出让金大幅下降的现实，中央财经大学经济学院副教授、公共政策研究中心主任路乾表达了他的担忧，“这很可能会对地方的教育、社保、医保、基建等公共服务带来影响，比如工作人员的积极性受到影响，行政效率会因此降低等”。
对此，程雪阳建议，面对财政收缩，政府应该缩减开支，把资金用到最急需的领域。
“手里没钱了，应对的方法其实就是开源和节流，开源说白了就是增加税收，但这肯定不行，国家一直在加大力度实施大规模增值税留抵退税政策，不可能再让大家多缴税。重要就是节流，对于不那么紧急的项目，比如扩宽马路、修地铁这种中长期的规划项目，地方政府没必要一定要在近期内拨款、开工”。
此外，与土地财政严密捆绑、相伴相生的房地产行业可能会引发的风险更值得深入思考和研究。
复旦大学经济学院教授兰小欢曾公开表示，土地真正的力量并不完全体现在“土地财政”上，而是以土地为抵押撬动的银行信贷与其他各路资金。在他看来，“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就形成了“土地金融”，像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速发展同时，也造就了地方政府越滚越多的债务。
在中国，房地产企业一直以来多凭借高杠杆、高周转实现快速扩张，即使是房地产头部企业，也运用的是这种模式。具体操作则为，房企拿地后，火速开工以使项目达到预售条件，拿到预售款后，则通过种种方式提前支取预售款，然后开启新一轮拿地、开工、预售、支取预售款的流程。
在程雪阳看来，过去的房地产发展模式对地方经济的转型带来了风险和阻碍。
“中央正是因为看到了背后的风险，所以要着手进行改革，下了很大的决心要摆脱房地产的旧有发展模式。”程雪阳说。
近几年，中央对房地产市场出台的多项调控政策一直坚持“住房不炒”的基本原则，以便让市场供求关系真正发挥作用，同时引导资本流向其他产业。并且要求负有调控主体责任的地方政府精准施策、一城一策，既避免市场过热，又防止大起大落，促进房地产市场平稳健康发展。
倒逼发展模式转型
2022年4月12日，中国建银投资有限责任公司和社会科学文献出版社在北京共同发布了《中国投资发展报告》（下称《报告》）。
《报告》指出，尽管房地产市场的全面触顶已经为时不远，但这并不意味着当前中国经济发展不再需要房地产，甚至不意味着对房地产的依赖度快速下降。在过去十几年中，随着房地产市场的火爆，卖地收入已经成为大多数城市最主要的财政收入来源，而替代土地财政的，只有房地产税一种可能。在欧美等国，房地产税是最重要的地方财政收入来源。
朱道林表示，房地产税本质上是一种“税收性土地财政”，是依靠收取各类土地税收支撑的财政收入。“从古代欧洲的‘什一税’到现代欧美国家的不动产税，以及中国历史上多个朝代的税收均是这种性质的，这也是这些朝代和国家的主要财政来源。更重要的是，相较于现在地方政府获得的‘财产性土地财政’，‘税收性土地财政’是更可持续的。”朱道林认为。
但是上述《报告》同时指出，虽然中央已经开始引导土地财政的根本性改革，但需要相当长的一段时间，目前仅能做到抑制地方过度投资的冲动，但斩断地方对于土地财政的依赖还为时尚早。
因此，相较于发展“税收性土地财政”，朱道林认为，踏踏实实发展实体经济才是更现实的选择，同时他强调，即使短期内发展速度放缓，甚至经济下滑，但只要及时转变发展模式，发展高科技产业、实体经济，未来的发展是会有出路的。
路乾则提醒，地方发展高科技产业需要实事求是，“现在所有地方的招商引资都聚焦于芯片、半导体、新能源汽车，但是并不是所有地方都适合发展这些产业。有些地方政府能把小微企业搞好就很不错了，不能好高骛远，否则最后不仅产业没发展起来，还搭进去不少钱，得不偿失”。
在此基础上，路乾与程雪阳均认为，当下地方政府应盘活存量资产，在厘清产权的基础上，制定相应的规章制度、完善法律法规以实现存量发展。
“一些存量资产可能产权已经被抵押出去了，在这种情况下，如何盘活资源，物尽其用，需要更细致的规章制度。但现在这一块儿是空白，地方应尽快补足，这样才能尽快优化产业结构。”路乾说。
此外，在2022年，作为夯实数字经济发展基础、扩大有效投资的手段，“新基建”被多次写入各地政府工作报告，成为打造新经济增长引擎的重要抓手。在程雪阳看来，新基建完全可以满足原先依赖房地产市场诸如水泥、钢筋等上下游企业的业务需求，维持经济增长的同时，也会稳定就业。
“对今天的中国来说，花钱建铁路，比买地建住宅更值得鼓励。”程雪阳表示：“现在需要激活庞大的、惯于路径依赖的地方政府。得让它动起来，不仅脑子要动起来，身体也得行动起来”。
对此，路乾建议：“可以就地方转型设立实验区，实验区内，官员的考核标准和地方政府的责权架构都进行重新设计。这样在进行全新探索的同时，风险也是可控的”。
