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转自：中国经营网
本报记者 石健 北京报道
随着2022年收官，相关城投债数据出炉。
Wind显示，2022年我国城投债发行规模为48453.97亿元，同比下滑15.46%，这是自2017年以来融资规模首次同比缩减。发行端收紧叠加城投债集中到期，2022年城投债净融资规模为10965.75亿元，同比下滑53.18%。
对此，申万宏源研报认为，2022年从严之年，城投债融资规模大幅下滑趋势暂缓，发行区域集中。在严监管背景下，城投债发行端边际收紧。预计未来“化存量、控增量”的城投发展思路将延续。
“遏增化存”政策延续
Wind显示，2022年我国城投债发行规模为48453.97亿元，同比下滑15.46%，这是自2017年以来融资规模首次同比缩减。发行端收紧叠加城投债集中到期，2022年城投债净融资规模为10965.75亿元，同比大幅下滑53.18%。
此外，多个区域全年净融资规模转入负区间，城投平台流动性问题凸显。发行利率方面，在债市收益率普遍走低的背景下，全年城投债加权发行利率降至3.88%，处于区间低位。从发债资质来看，城投平台发债资质下沉势头暂缓，区县级平台发行规模占比小幅下降。城投债发行区域较为集中，江苏等发行规模前十省份发行规模占比76.41%，黑龙江、青海、辽宁、内蒙古、吉林、云南、贵州、甘肃等八个地区全年净融资转负。
在《中国经营报》记者采访中，不少行业人士反映，2022年城投债仍然延续了“控增量、化存量”的主线思路。“主线思路主要是为了化解隐性债务风险，但是也并非城投在融资方面没有机会。比如，在专项债下达方面，就对城投融资有一定的补充作用。比如中央对贵州、山东等省份出台政策，也因地制宜地对解决地方债务问题以及城投融资问题提供了帮助。”对于2022年城投债的主线思路，一位业内人士对记者这样说。
记者注意到，2022年以来，中央层面的多个会议及文件涉及对化解隐性债务风险问题进行表态。如2022年4月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调“坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为”；2022年6月，《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中明确指出，“重点防范化解地方政府债务风险和不良资产处置，对违规举债严重的地区及负责人终身追责”；2022年12月，中央经济工作会议重申，“防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量”。
此外，政策与问责并行。2022年5月18日，财政部通报8起隐性债务问责典型案例，涉及多个省份，坚决遏制隐性债务增量，针对违规行为“发现一起、查处一起、问责一起”，持续强化监管；2022年7月29日，财政部再次通报8起融资平台公司违法违规融资新增隐性债务典型案例，涉及多个省份，并强调严禁新设立融资平台公司，加快剥离融资平台公司政府融资职能。对此，申万宏源研报认为，“年内连续两次通报体现了我国监管部门化解隐性债务的决心，预计2023年针对隐性债务的监管力度将进一步加大。”
一位东部地区城投公司负责人告诉记者，“规范城投行业，其实不仅仅在融资端，现在越来越多的城投公司意识到，支出端也是非常重要的一环。对于城投支出端来说，以往城投举债拿地是造成支出压力的主要原因。”
记者注意到，围绕严禁城投违规举债拿地问题，相应文件也随之出台。2022年10月8日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号）。通知指出，严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。
前述城投负责人认为，“事实上，从2022年年初开始，土地市场遇冷就开始释放出信号，当时，很多地方城投还是出现‘救市’的情况，但是从财政部出台的文件来看，城投固然可以拿地托底，但是也对城投应该如何规范拿地作出了应有的限制，比如在资金上不能够通过加杠杆来举债拿地，一方面可以减少城投在支出端的压力，另一方面也是进一步遏制地方隐性债务的增加。”
除了政策规范之外，与城投债相关的金融机构也在展业中逐步形成规范。一位对接城投债业务的银行人士告诉记者，自2021年7月银保监会下发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）以来，银行在与城投开展业务中，严格按照指导意见进行。“比如禁止对涉及隐性债务的城投主体提供流动性支持贷款及专项债配套融资。对此，我们会严格进行审查。同时，2022年5月，银保监会再次发文强调，‘严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子’，对此，我们在与城投开展业务前，进行严格的隐性债务审查机制。”
记者注意到，经过地方与城投几年的清理，2022年城投在非标融资方面基本得到规范。2022年以来，河南、重庆等多地针对城投定融产品及地方“伪金交所”开展专项整治工作，山东、深圳也出台多项政策，要求融资租赁公司不得违规向城投公司提供融资，2022年9月，中央关于清理整顿各类交易场所部际联席会议第七次会议召开，强调加大对地方交易所违法违规滥发融资产品的整治力度。
因地制宜发债化债
采访中，有不少业内人士认为，2022年的防范化解隐性债务风险已经由过去的制度化趋向精细化。申万宏源研报则认为，“在严控地方债务风险的前提下，针对各地产业结构、财政实力、债务压力的不同情况，积极探索适合各区域的化债机制，因地施策、精准发力。”
2022年1月，国务院发布《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）（以下简称“国发2号文”），指出“允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转”；9月财政部发布了《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》（财预〔2022〕114号）（以下简称“114号文”）。值得注意的是，114号文对国发2号文意见进一步贯彻，除重申支持贵州平台开展债务展期外， 114号文删除了“符合条件的存量隐性债务”的相关表述，进一步加大支持力度。
贵州一位政府工作人员表示，正是基于114号文，遵义某家城投公司针对银行贷款开展了整体债务重组，该平台所涉及155.94亿元银行贷款已全部完成重组，重组后银行贷款年限统一调整至20年，利率为3.00%至4.50%，前十年仅付息。
近年来，山东一直在实施新旧动能转换升级理念，该理念也在山东降低区域债务风险上发挥了重要作用。2022年11月，财政部印发《关于贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉的实施意见》（财预〔2022〕137 号）（以下简称“137号文”），强调推动山东省产业升级、加强财政制度建设、推动城乡发展，提出通过加大转移支付水平、政府债券额度分配倾斜、加强融资担保增信、健全债务管理体系等方式，指导山东逐步降低高风险地区债务水平。
针对中央出台政策指导地方化解债务风险，申万宏源研报认为，预计2023年相似政策将持续出台，针对性助力地方化解债务风险。针对弱经济资质、高债务压力的省份，2022年城投尾部区域风险不断暴露，若114号文化债思路行之有效，不排除相似措施会在多个省份推广实施。针对区域经济实力较强、局部风险暴露的省份，137号文的实施思路可以为一些地方提供化债指导。
在稳步推进化债的同时，推动融资助力化债政策也不断出台。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，国务院办公厅印发了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》等文件，通过鼓励各区域利用REITs、PPP项目等形式盘活存量资产、支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券等形式，有序推进地区隐性债务化解工作。
对于2023年城投债将面临哪些新问题，申万宏源研报认为，政策端延续严监管政策，债务置换或由点及面推广。随着政策放开，经济面预期向好，2023年消费端预计复苏，分担基建“稳增长”压力，2023年预计中央将继续延续“化存控增”思路。具体政策执行上，政策端将着力引导部分重点地区因地制宜合理化债。同时，城投平台转型与整合步伐将加快。在严控隐性债务新增背景下，城投债传统融资端受限，2022年以来专项债发行规模不断增加，政策“开正门、堵偏门”趋势尤为明显，预计2023年基本面修复下，弱资质城投融资将进一步困难，城投平台剥离政府融资职能是大势所趋。
