原标题：智库｜超大特大城市过度膨胀，中小城市萎缩，如何扭转两极化趋势？ 来源：澎湃新闻·澎湃号·政务
中国区域发展出现了两极化趋势：一方面，超大特大城市规模过度膨胀；另一方面，部分中小城市，尤其小城市、小城镇出现萎缩。下一步应规划建设多圈层结构的都市圈，形成多中心并存、多组团分工协作的格局
文/《财经》记者张寒
编辑/王延春
超大特大中心城市可持续发展，是中国区域经济发展进程中的重要话题。最具争议性的莫过于个别超大特大城市走过的“摊大饼”式发展路径，以及对周边中小城市的“虹吸”效应。然而，现阶段中国超大特大中心城市发展思路正悄然转变。以北京为例，过去几年，副中心通州和雄安新区相继成为首都发展的“两翼”。随着“一核”辐射、“两翼”齐飞新思路的演进，北京城市发展路径正在发生重大调整。
“超大特大城市是区域经济综合体，它所面临的发展和治理要求是多元的，要构建一个综合的治理系统，必须建立高水平的产业经济。超大特大城市要建立高水平的产业体系，离不开高水平的前瞻性规划。”在2021年9月28日举行的中国城市百人论坛秋季论坛上，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志表示。
多位参会专家分析，在可持续发展进程中，超大和特大城市必须高度重视人口和社会可持续发展，做到以人民为中心，这里的人民包括户籍人口和非户籍流动人口。超大和特大城市要将社会公平、社会融合、和谐生活放在更加重要的位置。
根据中国第七次人口普查数据，眼下中国超大城市有七个，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，此外还有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连一共14个特大城市。中国常住人口最多的城市是上海市，将近2500万人。
特大城市怎样建立高水平产业体系？
超大特大城市实现可持续发展，离不开良好的公共服务体系和基础设施建设。
侯永志分析，中国相关城市与纽约、东京等世界顶级城市之间的差距，不仅在于人均GDP，更重要的是城市基础设施等差距，比如防洪标准、排污管廊等。要缩小这些差距，需要良好的财政收入作为支撑。因此，做强超大特大城市的经济实力，必须建立高水平的产业体系。
侯永志认为，超大特大城市要建立高水平的产业体系，离不开前瞻性的规划。
首先，规划要与国家战略安排相契合，服务国家构建新发展格局的要求，新发展格局最本质的要求是实现高水平的自立自强，因此，各地在思考产业发展定位时，需要考虑至少三个方面：一是在国家产业链、供应链实现自主安全可控中，每个超大城市、特大城市能发挥什么样的作用；二是超大、特大城市要在国内产业分工体系中到底扮演什么样的角色，城市产业体系和国家所要求的产业体系之间怎么融合、衔接；三是考虑中国在全球产业分工体系中的地位，怎样对全球产业链、供应链有足够的影响力。
其次，要坚持系统观念。确保战略目标和政策工具的一致性。超大特大城市本身是巨系统，而这个巨系统由一系列小的系统组成，每个小系统又分成一个个更小的系统。要坚持系统观念，比如经济和社会治理、社会结构、社会包容度之间的关系。超大特大城市的规划和布局要有前瞻性，并需要有应急预案。
再次，谋划要深入到产业链、价值链内部观察。精准确定产业发展的方向和重点。比如芯片生产过程的工艺复杂，链条很长。必须深入到其中，把产业发展规划做细，如果只是提出一个大方向，很难把它落实。
最后，更好地发挥政府作用。一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面，需要发挥好政府的作用，比如规划制定和实施、资源动员作用。现在中国想突破技术“卡脖子”的环节，就要发挥市场经济条件下的举国体制。此外，政府公共服务内容和水平也要不断提高，包括环境治理等问题，政府推动才能有效解决。
根据中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯的研究，2035年，中国超大城市在现有扩张的基础上将会继续增加，预计到2035年，超大城市数量将达到12个，比“七普”数据增加五个。
魏后凯认为，未来，中国还要建设34个高品质的国家级都市圈，在此过程中，一是要严格控制县改区；二是要推进中心区功能和产业的扩散；三是要大力发展现代城郊经济。
所谓现代城郊经济，其特色应该是高度融合、高度一体化、都市型的城郊产业，是新型的集体经济。下一步，应该促进城郊经济协调发展，促进大都市圈共同发展。魏后凯提出，发展现代城郊经济有三个着力点：一要做好产业选择，发挥能人效应；二要做好政府的规划引导和扶持；三要构建多层次、多领域、多省市的发展共同体。
市民化与城镇化如何同步
国家统计局数据显示，中国共有21个特大超大城市，常住人口2.9亿，约占全国人口比例的20.7%。目前，这些城市占据的国土面积16.9万平方公里，约占全国市辖区面积的7.5%。地区GDP总量为33.6万亿元，约占全国经济总量的33.1%。
分析“七普”和“六普”的数据之差，可以发现过去十年间21个城市人口规模的变化。概言之，21个超大特大城市是中国人口流入重要的集聚点。21个城市中，有20个城市实现了人口增长，只有哈尔滨常住人口出现下降。
中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室副主任、研究员陈明星研究发现，从中国从“五普”到“六普”（2000年-2010年），再从“六普”到“七普”（2010年-2020年）两个区间，可以看出明显的人口流动变化特点。人口增长较快的地区，主要是两类地区：一是沿海地区及重要发展城市，二是中西部主要以省会城市为主体的大城市。而其他城市人口在两个阶段的变化基本上不大。这在一定程度上反映了城市发展活力和吸引力的巨大差异。
数据显示，2020年全国流动人口规模3.76亿人，约占总人口的26%。21个城市内流动人口的规模大概1亿，占全国流动人口总数的26.7%。不同的城市，像深圳和上海流动人口已经超过1000万，广东、成都、北京、东莞、佛山超过500万。
可见，超大城市人口组成、结构类型有显著的差别，总体特征是流动人口规模比较大。其中，东莞、深圳、佛山等珠三角地区的几个城市流动人口占比均超过50%，这些城市主体人口已经是外来人口。上海、成都、北京、大连、武汉流动人口占比在30%-50%之间，还有部分城市在10%-30%之间。
根据陈明星测算，中国21个超大特大城市的房价收入比在8.2-54.9之间，也就意味着深圳这样的城市，需要花54.9年时间完成资金积累，才能购买一套房子，而像长沙这样的城市，在超大特大城市里属于最宜居的，只需要花8.2年的时间。
陈明星提出，要特别重视超大特大城市社会公平和社会融合，主要是两条途径：一是提高这些城市的基本公共服务供给；二是除了超大特大城市之外，中西部地区还需要培育更多的二线、三线以及县域，来解决城镇化问题。
过去的城镇化是“半城镇化”，新型城镇化突出强调人的城镇化。改革开放前40年，人的城镇化主要途径是异地城镇化。近十年来，已经出现人口从东部沿海向中西部回流的格局。因此，陈明星建议，未来统筹推进异地城镇化和就业城镇化两种模式，实现更好的市民化。
值得关注的是，中国的区域发展出现了两极化趋势：一方面，超大、特大城市的规模过度膨胀；另一方面，部分中小城市，尤其小城市、小城镇出现萎缩。目前为止，虽然中国全面建成了小康社会，但这种两极化的趋势还没有从根本上得到扭转。魏后凯测算，中国可能在2023年-2024年迈入高收入国家的行列，这种两极化的趋势不利于共同富裕目标的实现。
“大中小城市和小城镇的协调发展，应该是判断城镇化格局是否科学合理的重要标志。假如中国的大中小城市和小城镇不能协调发展，就不能建立科学合理的城镇化规模格局，就不可能最终实现共同富裕的目标。”魏后凯表示。
中央已经明确，到2035年要实现包括城镇化在内的“四化”。根据魏后凯的测算，2035年中国常住人口城镇化率达到74%左右，而中国的城镇化率的天花板有可能就是85%左右。主要问题在于，户籍人口城镇化率要实现难度较大。
根据“七普”的数据，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距在“十三五”期间不但没有缩小，反而在不断地扩大。2015年，中国户籍人口城镇化率为39.9%，比常住人口城镇化率低17.4个百分点。去年，户籍人口城镇化率不断地增加，达到了45.4%，但比常住人口城镇化率低了18.5个百分点。
也就是说，“十三五”期间，尽管中国提出了“两率”差距要不断缩小，但是实际上在“十三五”期间，“两率”的差距扩大了1.1个百分点。未来，怎么样缩小“两率”的差距，是亟待解决的重要问题。
魏后凯分析，从现在到2035年，中国基本实现城镇化，首先要实现“两率”并轨，最终实现市民化与城镇化的同步，最关键的是户籍人口城镇化率提高的速度要大于常住人口城镇化率提高的速度。其次，要实现大中小城市和小城镇的协调发展。再次，要加快基本公共服务的均等化，全面维护进城农民的各项权利。
防范“大城市病”，建设多圈层结构的都市圈
按照统计标准，超过300万人口的城市可以称作“大都市”，大都市具有聚集效应、规模效应和虹吸效应。
随着要素向大都市集聚，中国的超大和特大城市变得越来越大，极易出现“大城市病”，带来生活成本上升、环境恶化、交通拥堵等现象。中国区域科学学会理事长肖金成建议，现在北京和周边的河北城市之间的落差呈现出“悬崖”形状。未来，要通过双方的经济合作，变“悬崖”为“缓坡”。
肖金成认为，促进大都市的可持续发展，应当采取以下对策：第一，编制现代化都市圈规划。在中国，有时候行政区的壁垒就像高山、像大河，甚至比高山都高、比大河都深。主要的要素流动被阻隔，导致要素流动不畅。通过都市圈规划，可以建立发达的交通规划，来解决要素流动障碍。虽然现在有全国性的“八横八纵”规划，但是恰恰“微循环”不畅，到处都是断头路，比如省与省的断头路，市与市的断头路，县与县的断头路，镇与镇的断头路。
第二，都市圈范围可以计算出来，比如最大的都市圈辐射半径大约是200公里，不可能辐射到1000公里。只要控制在一定范围内，都市圈规划就比较容易开展。通过规划引领，优化经济结构和空间布局，明确城市边界，防止“摊大饼”。都市圈内部多个城市通过交通体系的建设，实现在一个城市内部生活一样便捷。
第三，作为大都市，一定要实现产业结构的统筹，把产业链条向周边延伸，周边地区才能获得发展机会。要变城市之间的“悬崖”为“缓坡”，就要制定产业负面清单，核心大都市发展现代服务业和研发型高科技产业等附加值高的产业，促进低附加值产业向外延伸，向周边的城市延伸。
第四，为了防止“大城市病”，大城市周边也要打造“反磁力中心”，这就是为什么很多省会城市都会在周边建立新区。虽然现在很多人对新区有非议，但是一个城市规模变大以后，有必要建立“反磁力中心”，在周边地区设立一个产业化平台。
第五，都市圈建设要实行责任制，核心城市要负主要责任。比如，京津冀要建三个都市圈，分别是北京都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈，北京、天津、石家庄要负责规划和实施，绝不能没有责任人。下一步，还需要实现体制机制的创新，必须要强化经济区，弱化行政区，经济区还要建立一套管理体制。从编制现代化都市圈的规划开始，把新的机制体制建立起来。
北京大学首都发展研究院院长李国平提出“网络化大都市”的概念，他认为超大型城市不能只是单中心集聚。单中心集聚是适合小城市，而大城市在追求规模经济效应的同时，要寻求避免“大城市病”的方法，也就是要“追求分散性的经济”。因此，他提出了“网络化大都市”和多中心分散发展的办法。
以北京为例，北京建设全球中心城市，事实上还是关于超大城市面向未来的可持续发展问题，涉及到城市的设计、空间、安全、创新。
李国平建议，第一，考虑到国家发展战略安排，比如京津冀协同发展规划，提出以首都为中心的世界级城市群，其中的核心肯定是北京，北京具备未来成为全球性城市的条件。北京通过产业结构和能源结构的调整来实现创新发展和绿色发展。
第二，既然北京的定位是全球城市，这意味着，北京要有尖端的服务业，跨国公司总部都要在这里进行集聚。当然，不一定是集聚在北京的中心城区，还可以集聚在外围的中心，比如通州。很多的企业可以入驻通州运河商务区，这里也可以变成强大的商务中心和金融中心。
第三，北京除了要多中心化和网络化发展，人口导入是重要环节，北京需要导入的人口可能是更多的年轻人，因为北京面临着人口的老龄化和活力缺乏等问题，关键在于年轻人才能不能来。
从中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞提出，根据国际比较，不考虑其他因素情况下，整个都市圈的最大城市半径是60公里，总面积是1万平方公里，人口规模是2000万。都市圈的中心城区最大容忍度是20平方公里，人口是1500万。最理想的标准，就是都市圈半径40公里，中心城区半径是15公里，人口是800万人。
在中国，如何引导都市圈合理发展？倪鹏飞认为：第一，要规划建设多圈层结构的都市圈，结合地形地貌，形成一小时通勤半径的外部圈层和多个30分钟通勤半径的城市中心圈，以及若干个15分钟通勤半径的微中心圈。第二，建设多组团的规模体系，避免中心城区功能过分叠加，形成多中心并存、多组团分工协作的格局。第三，规划建设生态隔离带与红线区，防止城市无序蔓延，保障生态安全。第四，按照多层嵌套的产业集群体系思路，在不同的功能空间，包括微中心，合理规划被疏解产业和产业链的不同环节。第五，基于人口和产业可能的合理布局来规划和建设各圈层、各中心的重大基础设施和公共服务。现在超大特大城市向外疏解很困难，根本的原因是公共服务和基础设施没有实现多中心。所以，要根据人口和产业变化的趋势、需求，采取基础设施先行的办法，建设基础设施、公共服务的多中心组团式的格局，这样才有可能实现人口和产业多组团式中心，才有可能实现都市圈协调、可持续发展。
